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예비타당성조사 지침 37 건

  • 목차
    제Ⅰ장 서론

     제1절 예비타당성조사의 목적과 필요성

      가. 면밀한 사전검토의 필요성
      나. 기존 타당성 조사의 문제점
      다. 예비타당성조사의 의의

     제2절 예비타당성조사의 방법론

      가. 사업의 개요 및 기초자료 분석
      나. 경제성 분석
      다. 정책적 분석
      라. 종합평가 : 다기준분석


    제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

      가. 사업의 배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위 및 추진주체
      다. 사업의 내용
      라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

     제2절 기초자료 분석

      가. 자연환경 분석
      나. 생활환경 분석
      다. 사회경제적 환경 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅲ장 경제성 분석

     제1절 항만수요 추정

      가. 항만수요 추정모형의 이론적 검토
      나. 항만수요 추정의 일본사례
      다. 항만수요 추정의 기본전제
      라. 항만수요 추정

     제2절 편익 추정

      가. 편익의 유형
      나. 편익항목
      다. 편익산출 방법

     제3절 비용 추정

      가. 비용의 유형
      나. 비용항목

     제4절 경제적 타당성 평가

      가. 관련주요 지표
      나. 분석기법
      다. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성 평가

      가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
      나. 분석기법
      다. 재무성 분석 수입항목
      라. 재무성 분석 비용항목


    제Ⅳ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 문제인식 및 배경
      나. 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축방안
      다. 서울 강남 경량전철 건설사업 분석에의 적용사례

     제2절 지역균형개발 분석을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지수의 개발
      나. 시·도별 낙후도 평가
      다. 시 군별 지역낙후도 지수

     제3절 재원조달 가능성 평가

      가. 재원조달 가능성 평가의 의의
      나. 재원조달계획의 평가
      다. 국고지원의 적합성 평가

     제4절 상위 관련계획과의 연관성 평가

      가. 상위계획과의 일치성 평가
      나. 관련계획과의 연계성 평가
      다. 상위 관련계획과의 연관성 평가 사례 : 부산 감천항 정비사업

     제5절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 사전환경성 평가
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
      다. 기타

     제6절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅴ장 종합평가 : 다기준분석

     제1절 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

     제2절 AHP 기법을 활용한 다기준분석

      가. 조사대상의 선정
      나. AHP의 과정
      다. 계층구조화(Structuring) 과정
      라. 가중치(Weighting) 산정 과정
      마. 측정(Measurement) 과정

     제3절 다기준분석 방법론의 개선과제

      가. 의견수렴 시스템 개발
      나. 다기준분석 결과를 요약하는 매트릭스표 작성
      다. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계


    참고문헌
    요약
    예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

    먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

    첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

    다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

    첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

    예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

    예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

    또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원~1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

    예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

    본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 항만부문 사업에 대한 세부적 지침으로 작성되었다.예비타당성조사가 처음 실시되었던 1999년도부터 항만개발 사업에 대한 조사가 실시되었고 금년도에도 두 건의 사업이 진행중이지만 이미 표준지침에 의해 수행되고 있는 도로 및 철도부문 사업에 비해 항만부문의 경우 일관된 조사의 지침이 없는 문제가 제기된다.

    본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 항만부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 기본적인 연구의 체계는 다음과 같다.

    첫 번째 단계는 사업의 개요 및 기초자료 분석이다. 예비타당성 조사는 사업의 소관부처가 예비타당성 조사를 실시해 줄 것을 예산당국에 요구하면서 제출하게 되는 사업계획서를 기본적인 평가자료로 이용하게 된다. 따라서 소관부처가 제출하는 사업계획이 예비타당성 조사를 수행하기에 불충분하다면 조사가 힘들 수밖에 없다. 가능한 한 사업계획을 상세히 작성하도록 유도할 수 있다면 예비 조사단계에서 많은 비용과 시간을 절약할 수 있을 것이다. 그러나 무턱대놓고 사업계획을 너무 구체적으로 제시하라고 강요하기는 힘들 것으로 보인다. 왜냐하면 소관부처가 사업계획을 구체적으로 제시할 수 있으려면 자체의 조사가 선행되어야 하는데 여기에 또한 비용과 시간이 들기 때문이다.

    따라서 소관부처가 예비타당성 조사를 요청할 때에 적정한 수준의 사업계획을 작성하도록 유도하는 『후보사업의 사업계획서 작성지침』을 만들 필요가 있는데, 여기에는 사업의 배경 및 목적과 사업의 추진경위, 그리고 사업의 내용이 간략히 제시되어야 할 것이다.

    한편 공공투자사업을 추진하거나 타당성을 평가할 때에 특정 사업의 내용조사에 앞서 우선 그 사업지역에 대한 기초자료를 충분히 분석하는 것은 가장 기본적인 상식이다. 예비타당성 조사도 예외가 아니어서 조사팀은 사업 지역을 직접 방문하고 그 지역의 기초자료를 모으는 작업으로부터 조사를 시작하여야 한다. 지역의 기초자료는 크게 기상, 지질, 표고, 경사분석 등과 관련한 자연적 환경에 관한 자료와 해당 지역의 인구구조 및 산업별 취업구조, 지역총생산, 토지이용 현황 및 교통현황 등의 사회경제적 기초자료로 나뉜다.

    두 번째 단계는 연구의 핵심이 되는 경제성 분석이다. 경제성 분석은 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익-비용 비율(B/C ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성·재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

    다음은 정책적 분석 단계이다. 예비타당성 조사의 범위는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석으로 나눌 수 있다. 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다.

    정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 환경ㆍ국방ㆍ문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

    마지막 분석과정은 다중기준분석을 이용한 종합평가 단계이다. 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

    따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나의 체계로 '단일 점수화'하는 방안은 당장 적용하기 어렵다 하더라도, 이른바 분석적계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 개별사업 각각에 대해서 다기준으로 평가된 결과들에 대해 조사팀의 종합의견을 유도하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

    본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.
  • 목차
    「개정판」에 대한 머리말

    제Ⅰ장 서론

     제1절 예비타당성조사의 목적과 필요성

      가. 면밀한 사전검토의 필요성
      나. 기존 타당성 조사의 문제점
      다. 예비타당성조사의 의의

     제2절 예비타당성조사의 방법론

      가. 사업의 개요 및 기초자료 분석
      나. 경제성 분석
      다. 정책적 분석
      라. 종합평가 : 다기준분석


    제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

      가. 사업의 배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위 및 추진주체
      다. 사업의 내용
      라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

     제2절 기초자료 분석

      가. 자연환경 분석
      나. 생활환경 분석
      다. 사회경제적 환경 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅲ장 경제성 분석

     제1절 교통수요 추정

      가. 교통수요 추정모형의 이론적 검토
      나. 교통수요 추정 지침
      다. 향후 연구과제

     제2절 편익 추정

      가. 편익의 유형 검토
      나. 편익 항목
      다. 편익 가치
      라. 편익추정 관련 모형
      마. 편익 산출 방법

     제3절 비용 추정

      가. 사업비의 산정
      나. 유지관리비의 산정
      다. 차량구입비 및 철도차량운행비의 산정

     제4절 경제적 타당성 평가

      가. 관련 주요 지표
      나. 분석 기법
      다. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성

      가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
      나. 분석기법
      다. 재무분석 결과의 정리
      라. 향후과제


    제Ⅳ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 문제인식 및 배경
      나. 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축방안
      다. 서울 강남 경량전철 건설사업 분석에의 적용사례

     제2절 지역균형개발 분석을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지수의 개발
      나. 시 도별 낙후도 평가
      다. 시 군별 지역낙후도 지수

     제3절 재원조달 가능성 평가

      가. 재원조달 가능성 평가
      나. 국고지원의 적합성 평가
      다. 민자유치 대안의 모색

     제4절 상위·관련계획과의 연관성 평가

      가. 상위계획과의 일치성 평가
      나. 관련계획과의 연계성 평가
      다. 상위 관련계획과의 연관성 평가 사례 : 제천-도담간 복선전철화 사업

     제5절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 사전환경성 평가
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
      다. 기타

     제6절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅴ장 종합평가 : 다기준분석

     제1절 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

     제2절 AHP 기법을 활용한 다기준분석

      가. 조사대상의 선정
      나. AHP의 과정
      다. 계층구조화(Structuring) 과정
      라. 가중치(Weighting) 산정 과정
      마. 측정(Measurement) 과정

     제3절 다기준분석 방법론의 개선과제

      가. 의견수렴 시스템 개발
      나. 다기준분석 결과를 요약하는 매트릭스표 작성
      다. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계


    참고문헌

    부 록 O-D 및 Network 자료 정리
    요약
    예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

    본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 철도부문사업에 대한 세부적 지침으로 작성된 것으로서 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 철도부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다.

    또한 본 보고서는 1999년에 작성된 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서의 철도부문사업 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼 전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '초판'의 내용을 보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다. 1999년 보고서는 도로와 철도부문사업에 대한 표준지침을 한 권의 보고서에서 다루었으나 금번 보고서는 철도부문사업에 대한 지침만을 수록하였고 도로부문사업에 대한 표준지침은 별도의 보고서로 작성되었다.

    1999년도부터 시작된 예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을 보다 높이기 위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 표준지침에 입각하여 조사가 수행되었다. 1999년도에 발간된 바 있는 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구} 보고서와, 세부적 사업부문별 지침보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 등은 1999년과 2000년에 시행된 모든 교통부문사업의 예비타당성조사를 수행하는 데 기본지침서로서의 역할을 담당하였던 것이다.

    그러나 1999년에 작성된 『도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』 보고서는 보고서의 작성과정 및 내용 등에 있어서 보완되어야 할 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 연구시간의 제약 때문에 1999년의 표준지침은 기존의 연구결과를 상당부분 원용하여 분석지침을 작성한 부분이 많았고, 그 때문에 쟁점에 따라 보다 심층적인 연구가 필요한 경우가 적지 않게 발견되는 것이다. 교통수요의 추정, 편익의 추정 그리고 비용의 산정 등과 관련하여 일부의 방법론 및 파라미터 수치 가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여 지침이 작성ㆍ제시되어야 할 필요성이 제기되었다.

    예를 들어 교통수요의 추정에 있어서 어떤 경우에 직접수요추정 방법을 활용하고 어떤 경우에 4단계 수요추정방법을 활용할 것인지, 수단선택 및 통행배분 등을 어떤 방법론에 입각하여 실시할 것인지, 그리고 세분화된 죤체계 내에서 필요한 사회경제지표의 추정을 어떤 공식에 따라 수행할 것인지 등에 관하여 보다 구체적인 지침이 필요하다는 비판이 제기되고 있다. 또한 수요추정에 활용되는 기초 데이터인 교통개발연구원의 O-D에 포함된 네트워크에 대한 설명도 더욱 보완되어야 한다는 지적이 있다.

    교통시설 건설로부터 얻을 수 있는 편익의 추정에 있어서도 운행비용 절감편익, 시간비용 절감편익 및 교통사고 감소편익 이외에 환경비용 절감편익 등을 새로운 편익항목으로 추가해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 또한 업무통행 및 비업무통행의 비율 및 가치, 차종별 재차인원, 교통량-속도 관계식의 파라미터 적용 등에 있어서 국토연구원 등이 생산한 새로운 실험자료에 입각한 조사결과를 반영하자는 의견도 제기된다.

    비용의 추정에 있어서 1999년의 표준지침은 지나치게 일반철도, 즉 지역간 철도 사업의 비용에만 치중하는 지침서라는 비판도 있다. 지역간 철도뿐만 아니라 광역전철, 경량전철, 지하철 등의 도시철도 사업에도 일반적으로 적용될 수 있는 지침서 작성이 요구된다는 것이다. 물론 도시철도 사업에 적용 가능한 지침서를 필요로 하는 부분은 비용관련 부분에만 국한되지 않는다. 수요추정 등에 있어서도 도시철도와 지역간 철도의 다른 점을 고려하는 지침서가 필요할 것이다.

    이러한 지적과 요구사항을 반영하는 차원에서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}와 다르다고 할 수 있다.

    첫째, 표준지침의 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 된다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

    □ 다양한 교통수요 추정모형 선택

    □ 세분화된 죤체계 내에서의 사회경제지표 추정 방안

    □ 지하철, 광역철도 등 도시철도사업에 대한 비용분석 방안

    □ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 등

    둘째, 99년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여 수정하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 파라미터 수치의 개선 등 보완 연구가 수행된 부분은 많은데 대표적인 것들은 다음과 같다.

    □ 교통수단선택 모형

    □ 통행배정 일반화비용 함수의 적용방안

    □ 통행배정 환산계수의 적용방안

    □ 노선배정의 기법

    □ 차량운행비 감소편익 산정산식

    □ 통행시간가치 산정산식

    □ 여객의 통행목적 비율 적용방안

    □ 교통량-속도 관계식

    □ 교통량-운행비용 관계식

    □ 유지관리비 적용

    □ 재무적 타당성 분석방안 등

    셋째, 1999년 지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 이루어졌다. 사소한 수정 내용에 대해서는 보고서 말미에 '수정표'를 추가함으로써 1999년의 지침보고서 내용과 혼돈이 없도록 하고자 한다.

    이하에서 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.
  • 목차
    「개정판」에 대한 머리말

    제Ⅰ장 서론

     제1절 예비타당성조사의 목적과 필요성

      가. 면밀한 사전검토의 필요성
      나. 기존 타당성조사의 문제점
      다. 예비타당성조사의 의의

     제2절 예비타당성조사의 방법론

      가. 사업의 개요 및 기초자료 분석
      나. 경제성 분석
      다. 정책적 분석
      라. 종합평가 : 다기준분석


    제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

      가. 사업의 배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위 및 추진주체
      다. 사업의 내용
      라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

     제2절 기초자료 분석

      가. 자연환경 분석
      나. 생활환경 분석
      다. 사회 경제적 환경 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅲ장 경제성 분석

     제1절 교통수요추정

      가. 교통수요추정모형의 이론적 검토
      나. 교통사업 관련 교통수요추정지침의 외국 사례
      다. 교통수요추정 지침
      라. 향후 연구과제

     제2절 편익 추정

      가. 편익의 유형 검토
      나. 편익 항목
      다. 편익가치 산정
      라. 편익추정 관련 모형
      마. 편익 산출 방법
      바. 향후 연구과제

     제3절 비용 추정

      가. 사업비
      나. 유지관리비
      다. 향후 연구과제

     제4절 경제적 타당성 평가

      가. 관련 주요 지표
      나. 분석 기법
      다. 경제성 분석 절차 및 과정
      라. 민감도 분석
      마. 향후 연구과제

     제5절 재무적 타당성 평가

      가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
      나. 분석기법
      다. 재무분석 결과의 정리
      라. 향후 연구과제


    제Ⅳ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 문제인식 및 배경
      나. 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축방안
      다. 서울 강남 경량전철 건설사업 분석에의 적용사례

     제2절 지역균형개발 분석을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지수의 개발
      나. 시 도별 낙후도 평가
      다. 시 군별 지역낙후도 지수

     제3절 재원조달 가능성 평가

      가. 재원조달 계획 평가
      나. 국고지원의 적합성 평가
      다. 민자유치 대안의 모색

     제4절 상위 관련계획과의 연관성 평가

      가. 상위계획과의 일치성 평가
      나. 관련계획과의 연계성 평가
      다. 상위 관련계획과의 연관성 평가 사례 : 송도-시화 광역도로 건설사업

     제5절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 사전환경성 평가
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
      다. 기타

     제6절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅴ장 종합평가 : 다기준분석

     제1절 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

     제2절 AHP 기법을 활용한 다기준분석

      가. 조사대상의 선정
      나. AHP의 과정
      다. 계층구조화(Structuring) 과정
      라. 가중치(Weighting) 산정 과정
      마. 측정(Measurement) 과정

     제3절 다기준분석 방법론의 개선과제

      가. 의견수렴 시스템 개발
      나. 다기준분석 결과를 요약하는 매트릭스표 작성
      다. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계


    참고문헌

    부 록 O-D 및 Network 자료 정리
    요약
    예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

    본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 가장 다수를 차지하는 도로사업에 대한 세부적 지침으로 작성된 것으로서 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 도로부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다.

    또한 본 보고서는 1999년에 작성된 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서의 도로부문사업 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼 전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '초판'의 내용을 보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다. 1999년 보고서는 도로와 철도부문사업에 대한 표준지침을 한 권의 보고서에서 다루었으나 금번 보고서는 도로부문사업에 대한 지침만을 수록하였고 철도부문사업에 대한 표준지침은 별도의 보고서로 작성되었다.

    1999년도부터 시작된 예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을 보다 높이기 위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 표준지침에 입각하여 조사가 수행되었다. 1999년도에 발간된 바 있는 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구} 보고서와, 세부적 사업부문별 지침보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 등은 1999년과 2000년에 시행된 모든 교통부문사업의 예비타당성조사를 수행하는 데 기본지침서로서의 역할을 담당하였던 것이다.

    그러나 1999년에 작성된 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서는 보고서의 작성과정 및 내용 등에 있어서 보완되어야 할 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 연구시간의 제약 때문에 1999년의 표준지침은 기존의 연구결과를 상당부분 원용하여 분석지침을 작성한 부분이 많았고, 그 때문에 쟁점에 따라 보다 심층적인 연구가 필요한 경우가 적지 않게 발견되었던 것이다. 교통수요의 추정, 편익의 추정 그리고 비용의 산정 등과 관련하여 일부의 방법론 및 파라미터 수치 가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여 지침이 작성?제시되어야 할 필요성이 제기되었다.

    예를 들어 교통수요의 추정에 있어서 어떤 경우에 직접수요추정 방법을 활용하고 어떤 경우에 4단계 수요추정방법을 활용할 것인지, 수단선택 및 통행배분 등을 어떤 방법론에 입각하여 실시할 것인지, 그리고 세분화된 죤체계 내에서 필요한 사회 경제지표의 추정을 어떤 공식에 따라 수행할 것인지 등에 관하여 보다 구체적인 지침이 필요하다는 비판이 제기되고 있다. 또한 수요추정에 활용되는 기초 데이터인 교통개발연구원의 O-D에 포함된 네트워크에 대한 설명도 더욱 보완되어야 한다는 지적이 있다.

    교통시설 건설로부터 얻을 수 있는 편익의 추정에 있어서도 운행비용 절감편익, 시간비용 절감편익 및 교통사고 감소편익 이외에 환경비용 절감편익 등을 새로운 편익항목으로 추가해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 또한 업무통행 및 비업무통행의 비율 및 가치, 차종별 재차인원, 교통량-속도 관계식의 파라미터 적용 등에 있어서 2000년에 새롭게 국토연구원이 발간한 보고서에서 제시된 각종 실험자료에 입각한 결과를 반영하자는 의견도 제기된다.

    비용의 추정에 있어서 1999년의 표준지침은 지나치게 고속도로 사업의 비용에만 치중하는 지침서라는 비판도 있다. 고속도로 뿐만 아니라 일반국도나 기타의 도로사업에도 일반적으로 적용될 수 있는 지침서 작성이 요구되고 있는 것이다.

    이러한 지적과 요구사항을 반영하는 차원에서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}와 다르다고 할 수 있다.

    첫째, 표준지침의 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 될 것이다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

    □ 다양한 교통수요추정모형 선택

    □ 세분화된 죤체계 내에서의 사회 경제지표 추정 방안

    □ 일반국도 등 기타의 도로사업에 대한 비용산정 방안

    □ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 등

    둘째, 99년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여 수정하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 파라미터 수치의 개선 등 보완 연구가 수행된 부분은 많은데 대표적인 것들은 다음과 같다.

    □ 교통수단선택 모형

    □ 통행배정 일반화비용 함수의 적용방안

    □ 통행배정 환산계수의 적용방안

    □ 노선배정의 기법

    □ 차량운행비 감소편익 산정산식

    □ 통행시간가치 산정산식

    □ 여객의 통행목적 비율 적용방안

    □ 교통량-속도 관계식

    □ 교통량-운행비용 관계식

    □ 유지관리비 적용

    □ 재무적 타당성 분석방안

    셋째, 1999년 지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이- 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 이루어졌다.

    이하에서 본 개정판 지침보고서의 내용은 1999년 초판의 내용과 2000년 개정판의 내용을 비교 혹은 구분하는 방식으로 기술하지 않고, {도로부문사업의 표준지침}이라는 대명제하에서 '원론적'으로만 기술할 계획임을 미리 밝혀둔다. 문자 그대로 {표준지침}은 '일반적 기술'이 되어야 한다는 판단에서이다. 따라서 본 개정판은 99년 초판 보고서를 동시에 참조해야 하는 번거로움이 없이도 {표준지침}으로서 역할을 충분히 할 수 있을 것으로 기대된다.

    본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.
  • 목차
    「개정판」에 대한 머리말

    제Ⅰ장 서론


    제1부 예비타당성조사의 일반지침


    제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

      가. 사업의 배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위 및 추진주체
      다. 사업의 내용
      라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

     제2절 기초자료 분석

      가. 자연환경 분석
      나. 생활환경 분석
      다. 사회경제적 환경 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅲ장 경제성 분석

     제1절 수요 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 수자원개발 사업
      다. 기타 사업

     제2절 편익 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 수자원개발 사업
      다. 기타 사업

     제3절 비용 분석

      가. 교통부문사업
      나. 수자원개발 사업
      다. 기타사업

     제4절 경제적 타당성 평가

      가. 분석기법
      나. 사회적 할인율 설정
      다. 유지관리비 및 잔존가치 처리
      라. 세금 등 이전지출 처리
      마. 예비비 고려
      바. 분석기준일, 분석기간 등 기타
      사. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성 평가

      가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
      나. 분석기법


    제Ⅳ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 문제인식 및 배경
      나. 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축방안
      다. 서울 강남 경량전철 건설사업 분석에의 적용사례

     제2절 지역균형개발 분석을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지수의 개발
      나. 시 도별 낙후도 평가
      다. 시 군별 지역낙후도 지수

     제3절 재원조달 가능성 평가

      가. 재원조달 계획 평가
      나. 국고지원의 적합성 평가
      다. 민자유치 대안의 모색

     제4절 상위 관련계획과의 연관성 평가

      가. 상위계획과의 일치성 평가
      나. 관련계획과의 연계성 평가
      다. 상위 관련계획과의 연관성 평가 사례 : 제천-도담간 복선전철화 사업

     제5절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 사전환경성 평가
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
      다. 기타

     제6절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅴ장 종합평가 : 다기준분석

     제1절 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

     제2절 AHP 기법을 활용한 다기준분석

      가. 조사대상의 선정
      나. AHP의 과정
      다. 계층구조화(Structuring) 과정
      라. 가중치(Weighting) 산정 과정
      마. 측정(Measurement) 과정

     제3절 다기준분석 방법론의 개선과제

      가. 의견수렴 시스템 개발
      나. 다기준분석 결과를 요약하는 매트릭스표 작성
      다. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계


    제2부 일반지침 수립을 위한 방법론 연구


    제Ⅵ장 비용편익분석의 기초이론

     제1절 비용편익분석의 필요성 및 의의

     제2절 의사결정의 기본원칙, 기준 및 제약

      가. 기본원칙
      나. 기준
      다. 제약

     제3절 비용ㆍ편익의 유형 및 고려사항

      가. 유형별 분류
      나. 일반적 고려사항
      다. 사업별 편익의 형태

     제4절 비용ㆍ편익의 측정

      가. 가치와 시장가격
      나. 잠재가격의 개념
      다. 잠재가격의 도출 : 완전경쟁하의 시장가격
      라. 잠재가격의 도출 : 불완전경쟁하의 시장가격
      마. 잠재가격의 도출 : 시장가격 자체가 존재하지 않는 경우

     제5절 소득분배와 비용편익분석

      가. 공평성에 대한 고려
      나. 사회적 가중치의 도출
      다. 분석의 한계와 정책적 고려


    제Ⅶ장 비용편익분석과 평가가격

     제1절 문제의 제기
     
     제2절 비용편익분석의 잠재가격과 평가가격

      가. 전통적 비용편익분석
      나. 교역가격 접근법
      다. 차선의 잠재가격 접근

     제3절 한국의 비용편익분석과 평가가격

      가. 잠재가격과 평가가격의 개념구분
      나. 교역가격 접근법의 타당성 검토


    제VIII장 우리 나라의 잠재임금 수준

     제1절 노동의 기회비용에 대한 두 가지 접근방법

      가. 노동의 한계생산을 이용한 접근
      나. 노동의 공급가격을 이용한 접근

     제2절 여러 가지 경우의 노동의 기회비용

      가. 노동숙련도의 차이
      나. 임시직과 정규직의 차이
      다. 보호장벽의 유무

     제3절 소결


    제Ⅸ장 우리 나라의 잠재환율 수준

     제1절 교역재의 경제적 가치

      가. 교역재의 시장가격
      나. 교역재의 시장가격과 경제적 가치

     제2절 잠재환율

      가. 수입관세와 잠재환율
      나. 수출보조금과 잠재환율
      다. 일반적인 경우의 잠재환율
      라. 여러 교역재가 존재할 경우의 잠재환율
      마. 잠재환율의 추정

     제3절 소결


    제Ⅹ장 재무적 타당성 분석방안

     제1절 경제성 분석과 재무성 분석

      가. 경제성 분석
      나. 재무성 분석

     제2절 경제성 분석 및 재무성 분석 통합실시

      가. 경제성 및 재무성 분석 통합실시의 필요성
      나. 경제성 및 재무성을 통합하는 프로젝트 평가모형

     제3절 재무성 분석의 방법론

      가. 기본전제
      나. 분석기법 : 현금흐름할인법 및 기타
      다. 추가적 쟁점

     제4절 적정 수익률(할인율)의 시산

      가. 투자수익률의 개념
      나. 부채자본비용
      다. 자기자본비용
      라. 물가상승률
      마. 건설업의 가중평균 자본비용의 추정
      바. 리스크 프리미엄의 고려
      사. 적정 수익률의 선택
      아. 할인의 대상이 되는 현금흐름


    제XI장 불확실성과 위험의 고려 : 민감도 분석

     제1절 불확실성과 위험 고려의 필요성

     제2절 불확실성과 위험의 고려 방안

      가. 위험분석에 관한 일반 사항
      나. 민감도 분석
      다. 시나리오 설정
      라. 기타 분석방법

     제3절 위험과 민감도 분석

      가. 전환값
      나. 일반적인 민감도 분석의 한계점
      다. 몬테 칼로 분석
      라. 몬테 칼로 분석과 현재가치의 기대값
      마. 민감도 분석 및 몬테 칼로 분석의 한계
      바. 의사결정 나무

     제4절 불확실성과 위험에 대한 관리

      가. 위험비용 감소 방안
      나. 불확실성과 위험에 관한 체크리스트


    제XII장 다지역산업연관모형(MRIO)의 구축 및 분석

     제1절 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축

     제2절 KDI MRIO 모형의 구축방법

      가. 지역기술계수 추정
      나. 지역교역계수 추정
      다. 부가가치 및 최종수요

     제3절 KDI MRIO 모형의 특징

      가. 모형의 내적 정합성(internal consistency) 제고
      나. 건설부문의 세분류(12개 부문)
      다. 지역 및 국가경제의 파급효과 추정 가능
      라. 이용자료의 양적 및 질적 수준 제고

     제4절 KDI MRIO 추정 결과

      가. 지역별 생산유발효과
      나. 산업별 생산유발효과

     제5절 KDI MRIO 모형의 활용방안

     제6절 KDI MRIO 모형의 한계


    제XIII장 AHP 기법을 활용한 다기준분석 방안

     제1절 다기준분석의 의의와 AHP

     제2절 AHP의 개요

      가. AHP 기법의 개요
      나. 이론적 배경
      다. AHP 분석과정


    제3부 일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정


    제XIV장 사회적 할인율의 추정

     제1절 사회적 할인율 논의의 배경

     제2절 평가척도와 사회적 할인율

      가. 평가척도와 할인율
      나. 소득을 평가척도로 한 할인율

       (1) 소득을 평가척도로 한 할인율과 현재가치 계산식
       (2) 투자의 잠재가격에 대한 논의
       (3) 시간선호율에 관한 논의

     제3절 한국의 사회적 할인율 추정

      가. 기존의 추정치
      나. 관련 계수 및 할인율 추정
      다. 사회적 할인율의 이용

     제4절 맺음말

    <참고> 가치척도의 선택과 할인율 개념


    제XV장 사회적 할인율의 사업부문별 차등 적용

     제1절 위험을 고려한 사회적 할인율

      가. 소비자의 효용극대화와 투자사업의 현재가치
      나. 위험과 할인율
      다. 위험의 추정
      라. 실제 적용 가능성과 한계점

     제2절 소비단위로의 환산을 고려한 사회적 할인율

      가. 소비단위로 추정한 현재가치와 자본의 잠재가격
      나. 자본의 잠재가격을 고려한 사회적 할인율

     제3절 소결


    제XVI장 GRP 장기 전망

     제1절 문제의 제기

     제2절 GRP의 추이

     제3절 방법론

      가. 산업별 GDP를 이용한 전망
      나. 생산함수 추정을 통한 전망

     제4절 GRP 장기전망

      가. 산업별 GDP를 이용한 전망
      나. 생산함수 추정을 통한 전망

     제5절 맺음말


    제XVII장 인구의 전망


    제XVIII장 교통부문사업의 자동차대수 장기전망

     제1절 문제제기

     제2절 자동차 수요에 관한 이론적 논의

     제3절 자동차 수요 추정

      가. 자동차 수요함수의 추정
      나. 자동차 수요 장기 전망치

     제4절 맺음말


    제XIX장 기타 파라미터의 추정

     제1절 GDP 성장률

     제2절 물가 상승률


    참고문헌
    요약
    본 보고서는 예비타당성조사 제도의 시행과 관련한 조사 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 연구·제시하는데 목적이 있다. 예비타당성조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련해 제기될 수 있는 수많은 쟁점들을 분석하고자 한다.

    본 보고서는 1999년에 발간된 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침}의 개정판으로 작성되는 것이다. '개정판'이란, 문자 그대로 전혀 새로운 연구를 수행한 결과에 대한 보고서가 아니라 기존의 '초판'을 보완하고 추가적 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 초점이 있다는 의미이다. 1999년 초판에서 제시된 내용에 대하여 보다 심층적인 연구를 필요로 하는 경우와, 조사의 체계 및 수준을 한 단계 더 높이기 위하여 추가적으로 연구되어야 할 쟁점이 제기되는 경우 두 가지를 중심으로 '개정판'을 작성하였다.

    따라서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침}과 다르다고 할 수 있다.

    첫째, 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 된다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

    □ 우리 나라의 잠재임금 수준 평가(제Ⅷ장)

    □ 우리 나라의 잠재환율 수준 평가(제Ⅸ장)

    □ 재무적 타당성 분석의 방법론 연구 및 이론적 배경(제Ⅹ장)

    □ 다지역산업연관모형의 구축 및 분석방안(제Ⅴ장)

    □ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 연구(제ⅩⅢ장)

    □ 사업부문별 사회적 할인율의 차별 적용 방안(제ⅩⅤ장)

    둘째, 1999년 일반지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 초판의 내용에 추가하여 보다 심층적인 연구를 대폭 보완하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 평가지표의 개선 혹은 추가적 자료연구 등을 통하여 전면적인 보완 연구가 수행된 부분은 다음과 같다.

    □ 지역낙후도 평가를 위한 평가지표 개선(제Ⅳ장)

    □ 재원조달 가능성의 평가(제Ⅳ장)

    □ 사전환경성 평가의 실시방안(제Ⅳ장)

    셋째, 1999년 일반지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 일부를 수정하였다.

    보고서의 구성과 간략한 내용을 정리하면 다음과 같다. 우선 제1부, 즉 제Ⅱ장에서 제Ⅴ장까지는 '예비타당성조사 추진의 일반지침'을 정리하게 될 것이다. 여기서는 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사방법으로 선택된 내용을 중심으로 분석의 지침이 상세하게 정리된다. 예비타당성조사는 1999년도에 최초로 시도된 것이기 때문에 다양한 사업간에 분석방법이 일치되도록 방법론을 선정하는 것이 매우 어려운 작업이다. 그러나 사업별로 약간의 차이를 시현하고 있음에도 불구하고 대체로 '사업의 개요 및 기초자료 분석', '경제성 분석' 그리고 '정책적 분석'으로 나누어 조사를 실시하고, 최종적으로 '종합평가'를 실시하는 것으로 방법론이 정리되었다.

    구체적으로 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제성 분석 및
    재무성 분석을 실시하는 방안을 제시한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로
    본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 논의를 다룰 것이다. 제Ⅴ장은 제1부의 마지막으로 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 제시할 것이다.

    제2부 '일반지침 수립을 위한 방법론 연구'에서는 예비타당성조사의 일반지침을 수립하기 위해 검토되어야 하는 다양한 방법론들에 대한 심층연구 결과를 정리하고 있다. 기본적으로 예비타당성조사는 비용편익분석 방법론에 의존하고 있기 때문에 비용편익분석의 기초이론 및 방법론 연구가 중요하다. 따라서 제Ⅵ장부터 제XIII장에 걸쳐서 비용편익분석 방법론에 대한 심층연구를 다루기로 한다. 제Ⅵ장은 비용편익분석의 필요성, 의사결정의 기본원칙 및 기준, 비용 및 편익의 유형과 측정방법 등에 관하여 기본적인 쟁점들을 다룰 것이다. 제Ⅶ장은 비용편익분석에서 경제적 가치를 어떻게 평가할 것인지를 논의한다. 즉 비용편익분석에 있어서 사용되는 기본적인 '평가가격'을 무엇으로 할 것인가를 분석하게 된다. 결론적으로 우리 나라에서는 전통적인 후생경제학적 접근방법에 따라 지불의사와 이에 근거한 국내 시장가격을 평가가격으로 활용하자는 입장을 정리할 것이다.

    제Ⅷ장에서는 우리 나라의 잠재임금 수준을 평가하기로 한다. 노동의 기회비용을 포괄적으로 고려해 볼 때 우리 나라의 잠재임금 수준과 실제 시장임금 수준이 어떻게 다른지 검토해 볼 것이다. 제Ⅸ장은 제Ⅷ장에 이어 우리 나라의 잠재환율 수준을 평가한다. 잠재환율의 이론적 정의에 기초하여 우리 나라의 잠재환율을 개략적으로 추정할 것이다. 비용편익분석에서 교역재의 가치를 평가할 때 잠재환율 대신 시장환율을 사용하면 최종 의사결정에 어떻게 영향을 미치는지 분석하게 된다.

    제Ⅹ장은 재무적 타당성을 분석하는 방법론을 논의할 것이다. 비용편익분석, 즉 경제적 타당성을 분석하는 방법론과 달리 재무적 타당성을 분석하는 방법론은 '경제성'과 '재무성'이라는 상호 유사하면서도 차별화되는 개념에 입각하고 있다는 점을 대비시켜 설명하고 재무적 타당성을 판단하기 위한 분석 테크닉을 상세히 검토하기로 한다. 제XI장은 불확실성과 위험을 고려하는 방안을 살펴본다. 비용편익분석에 있어 내재되어 있는 불확실성과 위험을 최소화할 수 있도록 민감도 분석 혹은 시나리오 분석 등을 활용하는 방안을 설명할 것이다.

    제XII장에서는 정책적 평가의 주요 항목인 지역경제 파급효과 추정을 위하여 한국개발연구원의 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model; KDI Multi-Regional Input Output Model)이 어떻게 구축되었고, 어떻게 생산, 부가가치, 고용, 임금 등의 유발효과가 추정되며, 그 추정결과는 어떠한지에 관하여 논의하기로 한다.

    제XIII장은 다기준분석 방안에 대한 논의를 다룰 것이다. 향후 다기준분석을 확대 적용하기 위하여 다기준 평가를 실시할 때 제기되는 쟁점들을 정리하고, 분석적계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 평가결과를 '단일 점수화'하는 방안을 제시하게 된다.

    제3부 '일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정'에서는 예비타당성조사의 일반지침 수립을 위해 필요한 주요 파라미터들의 추정작업 결과를 보고한다. 가장 중요한 파라미터로는 사회적 할인율을 들 수 있다. 사회적 할인율은 다양한 기간의 비용 및 편익가치를 현재가치로 환산하는데 사용되는 계수로서, 할인율이 얼마인가에 따라 투자사업의 우선순위가 달라질 수 있기 때문에 대단히 중요한 파라미터로 인식되고 있다. 제XⅣ장은 국내외적인 사회적 할인율 측정논의의 배경과 평가척도, 기존의 추정치 평가 및 새로운 추정치 제안 등을 다루게 될 것이다.

    제XⅤ장은 사회적 할인율의 사업부문별 차등 적용방안을 다루게 된다. 사회적 할인율은 공공투자사업의 부문별, 즉 도로사업 부문, 철도사업 부문, 항만사업 부문, 수자원사업 부문 등으로 나누어 서로 다른 수치를 적용할 수도 있는데, 우리 나라의 경우 부문별로 차별화된 사회적 할인율을 적용하는 것이 타당한지 살펴보고, 차등화된 사회적 할인율이 적용될 수 있는 부문을 제시하고자 한다.

    사회적 할인율 이외에도 예비타당성조사 실시와 관련하여 중요한 파라미터들이 여럿 있는데, 지역총생산(GRP) 증가율 전망, 인구 전망, 자동차 대수 전망, 인플레이션 전망, 시간가치 추정 등이 그들이다. 제XⅥ장은 지역총생산의 증가율 전망을 시도하게 된다. GRP 전망은 교통부문을 비롯하여 대부분의 공공투자사업의 편익을 측정하는데 있어서 지역별 소득(혹은 생산) 수준 지표로 활용되고 있기 때문에 편익 크기를 결정적으로 좌우하는 수치이다. 그럼에도 불구하고 그동안 국내에서는 지역총생산 전망이 공식적으로 시도된 바 없었기 때문에 타당성 조사보고서 등에서 해당사업 연구자가 임의로 가정한 수치가 흔히 사용되어 왔다. 따라서 보고서마다 전망치가 다르게 나타나고 있으며, 심지어 개별적으로 추정된 각 지역의 총생산 전망치를 합하게 되면 국내총생산(GDP) 규모의 수배가 넘는 수준으로 과잉 전망되는 경우도 빈발하였다. 본 보고서에서 시도되는 GRP 증가율 전망은 최초이면서도 15개 광역자치단체를 종합하는 전망치라는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

    제XⅦ장에서 다루는 인구전망도 GRP 전망과 같이 교통사업, 수자원 사업 등에서 편익추정에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리 나라의 인구전망은 통계청에서 공식적으로 제시하는 수치가 있으므로 가능한 한 통계청의 전망치를 따르도록 하였다. 전국인구의 전망치와 더불어 광역자치단체별로 인구 전망치가 별도로 제시될 것이다.

    제XⅧ장은 교통부문사업의 자동차 수요전망을 다루고 있다. 자동차 대수 전망은 교통량 및 도로에 대한 수요전망과 직결되므로 교통사업의 타당성을평가하는데 있어서 매우 중요한 파라미터이다. 자동차 수요전망은 과거에도 몇차례 이루어진 바 있으나 최근의 자료를 활용하여 재추정할 필요성이 제기되었고, 기존 연구들이 예비타당성 혹은 타당성 조사 등에서 활용되기에는 전망기간이 지나치게 짧다는 단점이 있어 전망작업을 재실시하게 되었다. 자동차 수요를 결정하는 이론적 논의와 더불어 2026년까지 자동차 보유대수가 어떻게 변화할 것인가를 전망하기로 한다.

    제XⅨ장은 인플레이션율, 경제성장률 등 기타의 파라미터 전망에 할애될 것이다. 인플레이션율 전망은 경제적 타당성 평가에서는 불필요하지만, 재무적 타당성을 평가할 때 불변가격이 아니라 경상가격으로 비용과 편익을 추정할 경우에는 필요한 파라미터이기 때문에 여기서 전망작업을 실시하였다.

    마지막으로 각 장별 쟁점논의에 들어가기에 앞서 본 보고서가 갖는 한계점을 미리 지적하고자 한다. 본 보고서는 예비타당성조사의 일반적인 방법론을 제시하고 사안별 분석기법을 쟁점화 정리하는데 초점을 두었지만 이러한 논의가 최초로 시도되는 것이고 예비타당성조사에 실제 적용한 사례가
    1999년과 2000년 두 해 정도에 그치고 있기 때문에 아직 만족할만한 수준에 이르지 못했다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 특히 일반지침 제시를 위한 방법론 연구 및 주요 파라미터 추정 등 작업을 통하여 예비타당성조사에서 검토되어야 할 중요한 쟁점이라고 판단되었음에도 불구하고 연구진의 시간제약 때문에 본 보고서에서 아직 심도있게 다루지 못했거나 아니면 아직 다루지 못하게 된 쟁점들이 있다. 환경편익의 추정, 시간가치 추정, 생명의 가치(Value of Life) 추정 등에 관한 연구가 그들이다. 이들 쟁점들에 관한 연구는 내년에도 계속해서 진행할 계획임을 밝혀둔다.
  • 목차
    제Ⅰ장 서론

      가. 연구배경 및 목적
      나. 연구내용 및 범위


    제Ⅱ장 예비타당성조사의 추진개요

     제1절 다목적댐 사업의 추진체계 검토

     제2절 외국의 사례

      가. 미국
      나. 일본

     제3절 예비타당성조사의 개요

      가. 대상사업
      나. 업무구분
      다. 예비타당성조사의 조사항목


    제Ⅲ장 예비타당성조사의 내용

     제1절 사업개요

      가. 사업배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위
      다. 사업내용과 관련계획 조사 및 검토
      라. 사업의 기대효과

     제2절 기술적 분석

      가. 유역개황
      나. 현지조사
      다. 수문분석
      라. 용수수급계획
      마. 홍수조절계획
      바. 수력발전계획
      사. 댐 위치 형식 및 규모검토
      아. 주요구조물 배치계획 및 설계

     제3절 경제성 분석

      가. 경제성분석 지표
      나. 편익산정
      다. 비용추정
      라. 경제성분석의 구성과 민감도 분석

     제4절 환경성 검토

      가. 댐 건설로 인한 환경 생태 사회적 영향
      나. 환경영향평가 제도
      다. 환경성검토 제도
      라. 예비타당성조사의 환경성 검토

     제5절 정책적 분석

      가. 지역경제 파급효과 분석
      나. 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가
      다. 재원조달 가능성 평가
      라. 국방·동서화합 등 쟁점 분석
      마. 지역의 선호도 및 추진의지 평가

     제6절 종합평가 : 다중기준분석


    부 록 170개 기초자치단체별 낙후도 지표 평가결과

    참고문헌
    요약
    수자원부문의 주요사업의 하나인 다목적댐 건설은 대규모 종합건설공사로서 우리 나라의 건설산업 발전의 밑거름이 되었다. 1960년대 이른바 빈곤의 악순환 시기에 다목적댐과 같은 대규모 공공투자사업은 수많은 고용기회를 창출하였고 국가경제의 성장과 발전에 많은 기여를 하였다. 아울러 홍수기에는 다목적댐의 저수지운영으로 인하여 하류의 상습적 침수지역은 홍수로부터 보다 안전할 수가 있었다.

    그러나 다목적댐은 국민경제의 성장에 지대한 공헌을 하였지만, 한편으로는 대규모 이주민의 발생, 생태계의 변화, 수질의 악화 등 역기능도 나타나 지역주민과 환경단체 등으로부터 많은 문제가 제기되고 있다. 댐 건설사업은 대형사업이고 환경에 막대한 영향을 미치는 사업인 만큼, 사업계획시 충분한 조사를 통하여 사업의 타당성을 평가하고 사회·경제적 역기능에 대한 보완 대책을 마련하는 등의 사업추진에 신중을 기해야 할 것이다.

    근래의 물 문제는 지역주민의 반발이나 환경파괴의 우려로 댐개발 자체가 거부되거나 지연되는 경우가 발생하고 있으며, 위락용수, 환경용수, 그리고 생태용수라는 새로운 개념의 용수수요가 출현하는 등 우리 나라의 수자원 여건이 급격하게 변화하고 있다. 특히 세계적인 기상이변을 포함한 다양한 수자원여건의 변화에 대처하기 위해서는 기존의 수자원관련 제도로는 한계가 있어 과거의 경험을 바탕으로 한 새로운 제도개혁의 필요성이 제기되고 있다.

    이러한 수자원 여건의 변화에 대처하기 위해 사업계획 단계에서부터 국민 경제적 파급효과, 재정 및 투자계획 검토와 더불어 자연환경, 생활환경, 사회·경제환경 등에 대한 영향을 종합적으로 검토할 필요성이 제기되고 있으며, 기존 타당성평가 및 선진국의 공공사업 타당성평가 체계를 분석하여 보다 합리적인 방법론 및 표준지침 수립의 필요성이 증대되고 있다.

    특히, 예비타당성조사는 대상사업에 대한 정책적 종합평가 및 경제성 분석에 중점을 두어 타당성조사의 착수 여부를 결정하는 지침이 될 것이며, 사업을 진행할 경우에는 효율적이고 현실적인 시행방법, 적정규모, 착수시기 등에 대한 정책자료를 제공하기 위함이다. 일반적으로 타당성조사는 많은 비용과 시간이 소요되므로, 타당성조사의 전 단계에서 비교적 짧은 시간에 적은 비용으로 사업의 타당성을 충분히 검토하여 예산의 낭비를 줄이기 위한 예비타당성조사의 단계가 요구된다.

    이러한 예비타당성조사는 타당성조사와의 관계가 명확히 설정이 되지 않은 단계로서 대상사업의 사업성을 객관적으로 판단하기 위한 방법론과 표준지침을 마련한 바 있다. 특히 수자원부분사업의 경우 기술적 측면과 환경성이 여타 부문에 비해 더 심도 있게 검토되어야 하기 때문에 이러한 특수성을 고려하여 부문별 세부지침을 별도로 마련할 필요가 있다.

    본 보고서는 공공투자사업에 적용되는 일반적 예비타당성조사기법을 바탕으로, 특히 수자원사업의 사업성검토를 위해서 경제적 타당성뿐만 아니라 비경제적요인들을 종합적으로 감안하는 예비타당성조사 표준지침을 제시하고자 한다. 대규모 댐을 포함한 수자원개발 사업은 재해로부터 인명과 재산을 지키고 국가기반시설을 보호하는 역할을 하나, 댐 건설에 따른 주변지역의 환경적, 생태적인 변화를 줄 수 있으며 사회경제적인 문제를 야기할 수 있다. 이러한 영향들을 예비타당성조사 단계에서 조사하여 제반 문제점을 충분히 검토한 후에 사업추진을 시행하여야 한다.

    수자원부문사업에는 용수전용 및 다목적댐, 양수발전소, 하천의 개·보수, 운하건설 등의 여러 가지 사업들이 있다. 본 연구에서는 예비타당성조사의 도입 첫 단계로서 다양한 항목의 환경성 검토를 포함하여 여러 측면의 정책적 분석이 요구되는 다목적댐 건설사업을 대상으로 표준지침을 작성하였다.

    예비타당성조사는 기존의 타당성조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었으며 그 의의는 기존 타당성조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하는 점이라 할 수 있다. 즉, 지금까지의 타당성조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 대상사업의 국민경제적·정책적 파급효과, 투자효율성 및 재원조달계획의 실현가능성, 타 사업과의 우선순위와 적정투자시기 분석 등 정책적·경제적 타당성 분석에 중점을 두고 사업의 추진 여부를 결정하고, 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 그 목적을 두고 있다.

    그러나 예비타당성조사는 짧은 시간과 비용으로 사업의 추진 여부를 결정하기 위한 개략적 조사인 만큼 기존의 축적된 자료에 의존하는 조사가 될 수밖에없어 조사의 정확성이 낮을 가능성이 있으며, 타당성조사와 조사내용이 겹치는 부분을 어떻게 조정할 것인가 등의 문제점을 가지고 있다. 따라서 이러한 문제점들을 합리적으로 해결하기 위하여 방법론 및 표준지침 수립의 필요성이 증대되고 있다.

    본 연구에서는 기존 다목적댐건설 사업의 타당성조사체계를 분석하고 문제점을 도출하였으며, 타당성조사보고서의 조사의 항목·내용을 검토하여 예비타당성조사와 타당성조사의 영역을 설정하였다. 또한 미국, 일본의 다목적댐을 포함한 수자원개발사업의 계획 및 조사에 관한 자료를 수집, 분석하여, 우리 나라 상황을 고려하여 예비타당성조사와 타당성조사의 영역을 설정하였다.

    예비타당성조사는 정책적·경제적 타당성조사에 중점을 둔 조사이나, 다른 공공사업과 달리 수자원개발사업의 특성상 개략적인 설계가 수행되어 수몰면적, 저수지용량 등에 관한 정보가 있어야 경제적 정책적 타당성을 평가할 수 있다. 기존 다목적댐의 타당성조사보고서를 검토하여 예비타당성조사의 개략적 설계를 위한 기술적 분석항목을 제시하였다.

    수자원개발사업은 사업계획단계의 예상공사비와 사업종료후의 실제 공사비와 차이가 많고, 정확한 사업비 추정이 거의 불가능하며, 댐 건설로 인한 편익들을 계량화하기가 어려워 편익산정 또한 쉬운 문제가 아니다. 그렇지만, 기존 다목적댐들의 타당성조사보고서와 「수자원개발의 경제성 분석모델 개발」(한국수자원공사, 1998)을 중심으로 짧은 시간과 적은 비용으로 개략적인 경제성 분석을 할 수 있도록 비용·편익 항목을 제시하고 경제성 분석기법을 소개하였다.

    수자원개발사업은 주변지역의 환경적·생태적 영향을 많이 주는 사업이다. 최근 영월다목적댐, 낙동강 물종합대책 등의 사례에서 볼 수 있듯이, 수자원개발사업에서 환경영향 검토의 필요성이 광범위하게 인식되어지고 있다. 예비타당성조사는 수자원개발사업으로 인한 환경영향을 검토하여 사업의 추진여부를 판단하는데 기초적인 자료로 제시되어야 할 것으로 판단된다. 본 연구에서는 기존에 건설된 다목적댐의 주변환경 변화를 기초로 하여 예비타당성조사의 환경성 검토항목을 제시하였다.

    그러나 다목적댐 사업은 특히 국가 공공사업의 성격이 강하므로 경제성 분석만으로 사업의 타당성을 판단하는데는 무리가 있을 뿐만 아니라, 사업의 특성상 정확한 경제성 분석을 하기 힘들다. 그러므로 사업의 타당성을 판단하는데는 다른 공공사업과 마찬가지로 지역경제 파급효과, 지역균형개발, 지역적 선호도와 갈등문제, 재원조달계획과 투자비 회수방안을 집중적으로 검토해야 하지만, 아울러 통합 유역개발과 관리계획, 인명·재산보호 및 재해예방 효과 등의 정책적인 문제도 중요하게 고려되어야 할 것이다.

    본 보고서는 다음과 같이 구성되었다. 제Ⅰ장 서론에서 연구의 목적과 범위를 개략적으로 설정하고, 제Ⅱ장에서는 선진국의 수자원시설 계획 및 조사체계를 소개하였으며 예비타당성조사의 개요 및 타당성조사와의 역할분담에 대해 논의하였다. 제Ⅲ장은 본 보고서의 중심 내용이자 수자원부문사업 예비타당성조사의 분석내용으로서 사업에 대한 기초자료 분석과정과 수자원시설 관련 기술적 분석 및 경제성 분석, 환경성 평가, 정책적 분석에 대한 방법론 등으로 구성하고 마지막으로 다중기준분석을 통한 종합평가 방안을 제시하였다.
  • 목차
    제Ⅰ장 서 론

     제1절 예비타당성 조사의 목적과 필요성

      가. 면밀한 사전검토의 필요성
      나. 기존 타당성 조사의 문제점
      다. 예비타당성 조사의 의의

     제2절 예비타당성 조사의 방법론

      가. 사업의 개요 및 기초자료 분석
      나. 경제성 분석
      다. 정책적 분석
      라. 종합평가 : 다중기준분석


    제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

      가. 사업의 배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위 및 추진주체
      다. 사업의 내용
      라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

     제2절 기초자료 분석

      가. 자연환경 분석
      나. 생활환경 분석
      다. 사회경제적 환경 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅲ장 경제성 분석

     제1절 교통수요 추정

      가. 교통수요 추정모형의 이론적 검토
      나. 교통수요 추정지침의 외국 사례 (TAM : 영국)
      다. 교통수요 추정 지침
      라. 교통수요 추정 지침 요약 및 향후 연구

     제2절 편익 추정

      가. 편익의 유형 검토
      나. 편익 항목
      다. 편익 가치
      라. 편익추정 관련 모형
      마. 편익 산출 방법

     제3절 비용 추정

      가. 도로부문
      나. 철도부문

     제4절 경제적 타당성 평가

      가. 관련 주요 지표
      나. 분석 기법
      다. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성(Financial Feasibility) 평가

      가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
      나. 관련 주요 지표
      다. 분석기법
      라. 수입 추정
      마. 지출비용 추정
      바. 향후 연구의 필요성


    제Ⅳ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 문제인식 및 배경
      나. 다지역 산업연관모형(MRIO 모형)의 개요
      다. 예비 조사의 MRIO 모형 개요
      라. 분석결과의 해석 : 진도대교 건설사업 사례
      마. MRIO 모형의 제약 및 유용성
      바. 추가적 연구과제

     제2절 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지표 산정방법
      나. 분석 결과
      다. 향후의 과제

     제3절 재원조달 가능성 평가

      가. 재원조달 계획 평가
      나. 국고지원의 적합성 평가
      다. 민자유치 대안의 모색

     제4절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 환경성 검토
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
      다. 기타

     제5절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅴ장 종합평가 : 다중기준분석

     제1절 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

     제2절 다중기준분석 활용을 위한 개선과제

      가. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계
      나. 의견수렴 시스템 개발
      다. 다중기준분석 표준지침의 마련


    부록 A. 자료 정리
    부록 B. 기존 타당성조사의 평가
    부록 C. 교통개발연구원의 O/D 자료 분석

    참고문헌
    요약
    예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

    먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

    첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

    다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

    첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

    예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

    예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

    또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원~1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

    본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 가장 다수를 차지하는 도로 및 철도부문 사업에 대한 세부적 지침으로 작성되었다. 예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

    본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 도로 및 철도부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 주요 분석 단계는 다음과 같다.

    첫 번째 단계는 사업의 개요 및 기초자료 분석이다. 예비타당성 조사는 사업의 소관부처가 예비타당성 조사를 실시해 줄 것을 예산당국에 요구하면서 제출하게 되는 사업계획서를 기본적인 평가자료로 이용하게 된다. 따라서 소관부처가 제출하는 사업계획이 예비타당성 조사를 수행하기에 불충분하다면 조사가 힘들 수밖에 없다. 가능한 한 사업계획을 상세히 작성하도록 유도할 수 있다면 예비 조사단계에서 많은 비용과 시간을 절약할 수 있을 것이다. 그러나 무턱대놓고 사업계획을 너무 구체적으로 제시하라고 강요하기는 힘들 것으로 보인다. 왜냐하면 소관부처가 사업계획을 구체적으로 제시할 수 있으려면 자체의 조사가 선행되어야 하는데 여기에 또한 비용과 시간이 들기 때문이다.

    따라서 소관부처가 예비타당성 조사를 요청할 때에 적정한 수준의 사업계획을 작성하도록 유도하는 『후보사업의 사업계획서 작성지침』을 만들 필요가 있는데, 여기에는 사업의 배경 및 목적과 사업의 추진경위, 그리고 사업의 내용이 간략히 제시되어야 할 것이다.

    한편 공공투자사업을 추진하거나 타당성을 평가할 때에 특정 사업의 내용조사에 앞서 우선 그 사업지역에 대한 기초자료를 충분히 분석하는 것은 가장 기본적인 상식이다. 예비타당성 조사도 예외가 아니어서 조사팀은 사업 지역을 직접 방문하고 그 지역의 기초자료를 모으는 작업으로부터 조사를 시작하여야 한다. 지역의 기초자료는 크게 기상, 지질, 표고, 경사분석 등과 관련한 자연적 환경에 관한 자료와 해당 지역의 인구구조 및 산업별 취업구조, 지역총생산, 토지이용 현황 및 교통현황 등의 사회경제적 기초자료로 나뉜다.

    다음 단계는 경제성 분석으로서 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익-비용 비율(B/C ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성·재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

    다음은 정책적 분석 단계이다. 예비타당성 조사의 범위는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석으로 나눌 수 있다. 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다.

    정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 환경·국방·문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

    마지막 단계는 다중기준분석을 이용한 종합평가 단계이다. 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

    따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다중기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 당장 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나로 '단일 점수화'하는 방안은 현 단계에서 적용하기 어렵다 하더라도, 개별사업 각각에 대해서 다중기준으로 평가된 결과들을 보고서에 '병렬적'으로 나열하고, 조사팀의 종합의견을 주관적으로 개진하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

    이상의 분석 흐름을 바탕으로 본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅰ장 서론을 지나 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토한다.
  • 목차
    제Ⅰ장 서론


    제1부 예비타당성 조사의 일반지침


    제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

      가. 사업의 배경 및 목적
      나. 사업의 추진경위 및 추진주체
      다. 사업의 내용
      라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

     제2절 기초자료 분석

      가. 자연환경 분석
      나. 생활환경 분석
      다. 사회경제적 환경 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅲ장 경제성 분석

     제1절 수요 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 수자원개발 사업
      다. 기타 사업

     제2절 편익 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 수자원개발 사업
      다. 기타 사업

     제3절 비용 분석

      가. 교통부문 사업
      나. 수자원개발 사업
      다. 기타사업

     제4절 경제적 타당성(Economic Feasibility) 평가

      가. 분석기법
      나. 사회적 할인율 설정
      다. 유지관리비 및 잔존가치 처리
      라. 세금 등 이전지출 처리
      마. 예비비 고려
      바. 분석기준일, 분석기간 등 기타
      사. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성(Financial Feasibility) 평가

      가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
      나. 분석기법
      다. 수익성분석표
      라. 손익계산서
      마. 현금흐름표
      바. 제세공과금, 금융비용 및 할인율 등 처리
      사. 향후과제


    제Ⅳ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 문제인식 및 배경
      나. 다지역 산업연관모형(MRIO 모형)의 개요
      다. 예비 조사의 MRIO 모형 개요
      라. 분석결과의 해석 : 진도대교 건설사업 사례
      마. MRIO 모형의 제약 및 유용성
      바. 추가적 연구과제

     제2절 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지표 산정방법
      나. 분석 결과
      다. 향후의 과제

     제3절 재원조달 가능성 평가

      가. 재원조달 계획 평가
      나. 국고지원의 적합성 평가
      다. 민자유치 대안의 모색

     제4절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 환경성 검토
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
      다. 기타

     제5절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅴ장 종합평가 : 다중기준분석

     제1절 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

     제2절 다중기준분석 활용을 위한 개선과제

      가. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계
      나. 의견수렴 시스템 개발
      다. 다중기준분석 표준지침의 마련


    제3부 일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정


    제XII장 사회적 할인율의 추정

     제1절 사회적 할인율 논의의 배경

     제2절 평가척도와 사회적 할인율

      가. 평가척도와 할인율
      나. 소득을 평가척도로 한 할인율

     제3절 한국의 사회적 할인율 추정

      가. 기존의 추정치
      나. 관련 계수 및 할인율 추정
      다. 사회적 할인율의 이용

     제4절 맺음말


    제XIII장 GRP 장기 전망

     제1절 문제의 제기

     제2절 GRP의 추이

     제3절 방법론

      가. 산업별 GDP를 이용한 전망
      나. 생산함수 추정을 통한 전망

     제4절 GRP 장기전망

      가. 산업별 GDP를 이용한 전망
      나. 생산함수 추정을 통한 전망

     제5절 맺음말


    제XIV장 인구의 전망


    제XV장 자동차대수 장기전망

     제1절 문제제기

     제2절 자동차 수요에 관한 이론적 논의

     제3절 자동차 수요 추정

      가. 자동차 수요함수의 추정
      나. 자동차 수요 장기 전망치

     제4절 맺음말


    제XVI장 기타 파라미터의 추정

     제1절 GDP 성장률

     제2절 물가 상승률


    참고문헌
    요약
    정부의 재정이 투입되는 대형 공공투자사업을 차질 없이 추진하기 위해서는 사업의 경제적·정책적·기술적 타당성에 대한 면밀한 사전검토가 필요하다. 물론 사전검토는 일반 국민이나 기업 등 민간부문이 자신의 사업을 추진하는 경우에도 필요하게 된다. 그러나 공공투자사업의 경우 사업의 규모가 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있으며, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 또한 경제적·기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서 문제가 제기될 수도 있다. 재정은 무한한 것이 아니기 때문에 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선순위를 고려할 필요가 있는 것이다.

    지금까지 공공투자사업을 추진함에 있어서 사전에 타당성 조사가 실시되지 않았던 것은 아니다. 그러나 기존의 제도에 의하면 타당성 조사는 사업 담당부처의 주관하에 실시되어 왔다. 사업 담당부처가 해당 사업의 내용이나 추진 필요성에 대하여 가장 정확한 정보를 가지고 있다는 점에서 타당성 조사를 주도적으로 실시한다는 것은 어느 정도 설득력이 인정된다. 그러나 사업의 주관부처가 타당성 조사를 수행해 옴에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 여러 가지 문제가 제기되어 온 것 또한 사실이었다.

    정부는 1999년도부터 기존 타당성 조사의 문제점을 개선하기 위하여 예비타당성 조사 제도를 도입하였다. 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 것처럼 철저한 사전적 검토 필요성과 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안 제시라는 측면에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성 조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적이 있는 것이다.

    물론 예비설계안이 나와야지 구체적인 비용·편익 등이 가능할 것이지만, 상당한 비용이 들어가는 기술적 검토 이전에 사업의 추진 여부 혹은 본격적인 타당성 조사 실시 여부에 대한 정책적 판단이 이루어지는 것이 바람직할 것이다. 바꾸어 말해 사업의 추진 여부는 기술적인 검토 이전 단계에서 전체 및 사업부문별 재정운용과 상위계획, 기존 추진사업의 큰 틀 속에서 해당 사업이 차지하는 위치를 정확히 파악하는 과정에서 결정되어야 하는 것이다. 사업의 추진 여부는 기술적인 문제도 중요하나, 근본적으로는 사업의 목적과 의의, 시기, 대안에 대한 검토, 재원조달계획의 실현성 및 구체성, 파급효과에 대한 판단 등에 따라 사업의 추진 자체가 결정되어야 하는 것이기 때문이다.

    예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하게 된다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다. 이를 위해서 정부는 이미 1999년 3월 예산회계법 시행령을 개정하여 사업예산을 예비타당성 조사, 타당성 조사, 기본설계, 실시설계, 보상, 공사의 순서로 편성하도록 하는 장치를 마련한 바 있다.

    예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모한다는 데에서도 의의를 찾을 수 있다. 이는 조사 결과의 객관성을 확보하고 투자대상 사업간의 우선순위가 비교 가능한 체제를 수립함으로써 재원배분의 효율성을 제고하는 데에 이바지할 것이다.

    예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용될 수 있다는 이점도 있다. 예비타당성 조사 과정에서 수집된 각종 자료·통계·정보 등은 타당성 조사에서도 반드시 필요한 것이며, 예비타당성 조사에서 개발된 타당성 평가모형이나 평가기준, 각종 계수의 기준치 등은 타당성 조사에서도 필요시 그대로 사용할 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 경제적·정책적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적일 수 있다. 즉 보다 폭 넓은 '후보사업군'을 대상으로 해서 1차 심사과정인 예비타당성 조사를 거침으로써 재원배분의 효율성을 크게 높이는 한편 궁극적으로 타당성 조사 비용도 절감할 수 있기 때문이다.

    이상의 논의에 입각하여 본 보고서는 예비타당성 조사제도의 시행과 관련한 조사 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 연구?제시하는데 목적이 있다. 예비타당성 조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련해 제기될 수 있는 수많은 쟁점들을 분석하고자 한다.

    우선 제1부, 즉 제Ⅱ장에서 제Ⅴ장까지는 예비타당성 조사 추진의 일반지침을 정리하게 될 것이다. 여기서는 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사방법으로 선택된 내용을 중심으로 분석의 지침이 상세하게 정리된다. 예비타당성 조사는 금년도에 최초로 시도된 것이기 때문에 다양한 사업간에 분석방법이 일치되도록 방법론을 선정하는 것이 매우 어려운 작업이었다. 그러나 사업별로 약간의 차이를 시현하고 있음에도 불구하고 대체로 '사업의 개요 및 기초자료 분석', '경제성 분석' 그리고 '정책적 분석'으로 나누어 조사를 실시하고, 최종적으로 '종합평가'를 실시하는 것으로 방법론이 정리될 것이다.

    구체적으로 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시하는 방안을 제시한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 논의를 다룰 것이다. 제Ⅴ장은 제1부의 마지막으로 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 제시할 것이다.

    제2부 '일반지침 수립을 위한 방법론 연구'에서는 예비타당성 조사의 일반지침을 수립하기 위해 검토되었던 다양한 방법론들에 대한 심층연구 결과를 정리하고 있다. 기본적으로 예비타당성 조사는 비용편익분석 방법론에 의존하고 있기 때문에 비용편익분석의 기초이론 및 방법론 연구가 중요하다. 따라서 제Ⅵ장부터 제XI장에 걸쳐서 비용편익분석 방법론에 대한 심층연구를 다루기로 한다. 제Ⅵ장은 비용편익분석의 필요성, 의사결정의 기본원칙 및 기준, 비용 및 편익의 유형과 측정방법 등에 관하여 기본적인 쟁점들을 다룰 것이다. 제Ⅶ장은 비용편익분석에서 경제적 가치를 어떻게 평가할 것인지를 논의한다. 즉 비용편익분석에 있어서 사용되는 기본적인 '평가가격'을 무엇으로 할 것인가를 분석하게 된다. 결론적으로 우리나라에서는 전통적인 후생경제학적 접근방법에 따라 지불의사와 이에 근거한 국내 시장가격을 평가가격으로 활용하자는 입장을 정리하였다.

    제Ⅷ장은 제Ⅶ장에 이어 잠재가격의 개념을 논하고, 시장이 불완전하다는 가정하에서 잠재임금 및 잠재환율 등을 활용하는 방안에 대한 논의를 전개할 것이다. 제Ⅸ장은 불확실성과 위험을 고려하는 방안을 살펴본다. 비용편익분석에 있어 내재되어 있는 불확실성과 위험을 최소화할 수 있도록 민감도 분석 혹은 시나리오 분석 등을 활용하는 방안을 설명할 것이다.

    제Ⅹ장은 산업연관효과 분석의 방법론과 지역경제 파급효과를 분석하는 다지역 투입산출모형(Multi-Regional Input Output Model; MRIO) 분석의 차이점 및 유사점에 관하여 살펴보기로 한다. 산업연관효과 분석은 전국을 대상으로 하는 모형으로 특정사업이 실시될 경우 얻을 수 있는 부가가치, 생산, 고용 등의 순증가분을 추정할 수 있다. MRIO는 산업연관효과 분석모형을 15개 광역자치단체별 지역모형으로 확대한 것으로서, 사업실시후의 지역별 생산, 고용 등의 증가분을 계산하고 있다. 양자는 기본적으로 같은 개념에서 출발하고 있지만 모형의 유용성 및 분석결과의 해석에 있어서 유의할 점이 약간씩 다르다는 것을 정리하고자 한다.

    제XI장은 다중기준분석 방법론에 대한 논의를 다룰 것이다. 향후 다중기준분석을 확대 도입하기 위하여 다중평가를 실시할 때 제기되는 쟁점들을 정리하고, 가중지수법을 활용하여 평가결과를 '단일 점수화'하는 방안의 장 단점을 검토하게 될 것이다.

    제3부 '일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정'에서는 예비타당성 조사의 일반지침 수립을 위해 필요한 주요 파라미터들의 추정작업 결과를 보고한다. 가장 중요한 파라미터로는 사회적 할인율을 들 수 있다. 사회적 할인율은 다양한 기간의 비용 및 편익가치를 현재가치로 환산하는데 사용되는 계수로서, 할인율이 얼마인가에 따라 투자사업의 우선순위가 달라질 수 있기 때문에 대단히 중요한 파라미터로 인식되고 있다. 제?장은 국내외적인 사회적 할인율 측정논의의 배경과 평가척도, 기존의 추정치 평가 및 새로운 추정치 제안 등을 다루게 될 것이다.

    사회적 할인율 이외에도 예비타당성 조사 실시와 관련하여 중요한 파라미터들이 여럿 있는데, 지역총생산(GRP) 증가율 전망, 인구 전망, 자동차 대수 전망, 인플레이션 전망, 시간가치 추정 등이 그들이다. 제XIII장은 지역총생산의 증가율 전망을 시도하게 된다. GRP 전망은 교통부문을 비롯하여 대부분의 공공투자사업의 편익을 측정하는데 있어서 지역별 소득(혹은 생산) 수준 지표로 활용되고 있기 때문에 편익 크기를 결정적으로 좌우하는 수치이다. 그럼에도 불구하고 그동안 국내에서는 지역총생산 전망이 공식적으로 시도된 바 없었기 때문에 타당성 조사보고서 등에서 해당사업 연구자가 임의로 가정한 수치가 흔히 사용되어 왔다. 따라서 보고서마다 전망치가 다르게 나타나고 있으며, 심지어 개별적으로 추정된 각 지역의 총생산 전망치를 합하게 되면 국내총생산(GDP) 규모의 수배가 넘는 수준으로 과잉 전망되는 경우도 빈발하였다. 본 보고서에서 시도되는 GRP 증가율 전망은 최초이면서도 15개 광역자치단체를 종합하는 전망치라는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

    제XIV장에서 다루는 인구전망도 GRP 전망과 같이 교통사업, 수자원 사업 등에서 편익추정에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리나라의 인구전망은 통계청에서 공식적으로 제시하는 수치가 있으므로 가능한 한 통계청의 전망치를 따르기로 한다. 전국인구의 전망치와 더불어 광역자치단체별로 인구 전망치가 별도로 제시될 것이다.

    제XV장은 자동차 수요전망을 다루고 있다. 자동차 대수 전망은 교통량 및 도로에 대한 수요전망과 직결되므로 교통사업의 타당성을 평가하는데 있어서 매우 중요한 파라미터이다. 자동차 수요전망은 과거에도 몇차례 이루어진 바 있으나 최근의 자료를 활용하여 재추정할 필요성이 제기되었고, 기존 연구들이 예비타당성 혹은 타당성 조사 등에서 활용되기에는 전망기간이 지나치게 짧다는 단점이 있어 전망작업을 재실시하게 되었다. 자동차 수요를 결정하는 이론적 논의와 더불어 2026년까지 자동차 보유대수가 어떻게 변화할 것인가를 전망하기로 한다.

    제XVI장은 인플레이션율, 경제성장률 등 기타의 파라미터 전망에 할애될 것이다. 인플레이션율 전망은 경제적 타당성 평가에서는 불필요하지만, 재무적 타당성을 평가할 때 불변가격이 아니라 경상가격으로 비용과 편익을 추정할 경우에는 필요한 파라미터이기 때문에 여기서 전망작업을 실시하였다.

    마지막으로 각 장별 쟁점논의에 들어가기에 앞서 본 보고서가 갖는 한계점을 미리 지적하지 않을 수 없다. 본 보고서는 예비타당성 조사의 일반적인 방법론을 제시하고 사안별 분석기법을 쟁점화 정리하는데 초점을 두었지만 이러한 논의가 최초로 시도되는 작업이었기 때문에 아직 만족할만한 수준에 이르지 못했다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 특히 일반지침 제시를 위한 방법론 연구 및 주요 파라미터 추정 등 작업을 통하여 예비타당성 조사에서 검토되어야 할 중요한 쟁점이라고 판단되었음에도 불구하고 연구진의 시간제약 때문에 본 보고서에서 심도있게 다루지 못했거나 아니면 아예 다루지 못하게 된 쟁점들이 있다. 잠재임금 및 잠재환율의 추정, 시간가치 추정, 생명의 가치(Value of Life) 추정, 재무성 분석 방법론 연구, 경제성 분석과 재무성 분석의 비교 등에 관한 연구가 그들이다. 이들 쟁점들에 관한 연구는 내년에도 계속해서 진행할 계획임을 밝혀둔다.

    한편 제2부 및 제3부의 내용은 제1부의 일반지침 내용을 보완, 설명하기 위한 자료임에도 불구하고 제1부의 내용과 일정한 연계성을 갖고 체계적으로 정리되지 못한 단점이 있다. 제2부 및 제3부는 제1부의 일반지침에서 제기되는 쟁점들을 하나씩 별개의 이슈로 다루고 있기 때문에 제2부 및 제3부의 내용 및 기술형식은 일관성 있게 정리되지 못하고 장별로 조금씩 다르다는 점을 미리 밝혀두기로 한다.
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