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공투 연구보고서 67 건

  • 목차
    제Ⅰ장 연구의 배경 및 목적

     1. [예비타당성조사]에서의 환경성평가

     2. 타당성조사 단계에서 환경성 평가의 필요성

     3. 연구의 배경 및 목적

     4. 연구의 범위

     5. 연구의 방향 및 방법

    제Ⅱ장 공공투자사업의 환경영향

    제Ⅲ장 환경성 평가의 도입방안 연구

     1. 타당성조사와 환경성 평가

     2. 선진국에서의 환경성평가

      가. 영국
      나. 독일
      다. 스위스
      라. 기타 유럽국가에서의 환경영향평가

     3. 우리나라의 환경성평가

      가. 개요
      나. 평가항목

     4. 예비타당성조사에서의 환경성평가 방안

    제Ⅳ장 환경성평가 기법 연구

     1. 평가기법의 개요

     2. 환경성평가 기법 연구

      가. 정성적인 평가기법
      나. 정량적인 평가기법

     3. [예비타당성조사]에 적용될 환경성 평가기법의 선정

    제Ⅴ장 환경비용추정 방법론 검토 및 비교

     1. 환경영향 가치화의 방법론 검토

      가. 환경가치에 대한 경제학적 논의 및 유형
      나. 환경가치 추정 방법론 검토

     2. 교통부문 환경비용추정에 관한 선행연구 분석

      가. 해외 연구사례 검토
      나. 국내연구사례 검토

     3. [예비타당성조사]에 적용될 가치추정 방법론 검토

    제Ⅵ장 환경비용의 추정

     1. 대기오염비용(편익)의 추정

      가. 개요
      나. 대기오염비용(편익)의 추정
      다. 대기오염물질별 오염비용(편익) 원단위의 추정
      라. 연구의 한계 및 향후과제

     2. 소음비용(편익)의 추정

      가. 소음의 피해
      나. 우리나라의 환경소음 현황
      다. 소음가치 추정에 대한 선행연구사례 분석
      라. 소음비용의 추정
      마. 사업추진전 소음도 적용의 문제
      바. 연구의 한계 및 향후과제

     3. 산림훼손 비용의 추정방법연구

      가. 산림훼손 비용의 개념 및 범위한정
      나. 산림훼손 비용의 화폐가치화 과정
      다. 향후연구과제

     4. 환경편익 추정결과 적용예시 및 검증

      가. 추정결과의 적정성검토
      나. 환경편익 추정결과를 적용한 경제성 분석 simulation

    제Ⅶ장 비계량적 환경영향의 평가방법

     1. 비계량적 환경영향평가의 필요성

     2. [사전환경성검토]와 [환경영향평가

      가. [사전환경성검토] 제도
      나. [환경영향평가]제도
      다. [사전환경성검토]와 [환경영향평가]의 비교

     3. 예비타당성조사의 비계량적 환경영향평가 방법 연구

      가. 전제
      나. 평가대상 사업 및 주요 평가항목의 선정
      다. 선행조사에서의 환경성 평가사례
      라. 예비타당성조사에서의 비계량적 환경영향 평가방법

     4. 요약 및 결론

    제Ⅷ장 종합 및 결론

     1. 연구결과 종합

     2. 향후 보완과제

    참고문헌
    요약
    본 연구는 그 동안의 [예비타당성조사] 수행시 적절히 반영되지 못하였던 사업의 환경적 영향을 경제성분석의 측면에서 함께 고려될 수 있도록 하는 것을 목적으로 수행되었다. 이에 따라 본 연구에서는 사업의 환경성 평가를 위한 방법론을 정립하였고 대기 및 소음의 사회적인 비용을 추정하기 위한 분석을 수행하였다. 구체적으로는 대기오염 및 소음피해의 원단위 가치를 추정하였으며 이를 도로 및 철도 등의 교통사업에 적용할 수 있도록 추정식을 제시하였다. 이와 같은 경제성 측면에서의 분석이외에도 비계량적 환경성의 평가방법 등을 제시하여 사업의 환경성에 대한 평가가 보다 포괄적이고 종합적으로 고려될 수 있도록 하였다.

    본 연구의 Ⅲ장에서는 사업의 타당성평가시 환경성평가 부분을 어떻게 접목시킬 것인가에 대하여 알아보았다. 이를 위하여 선진국의 사례와 우리나라의 환경성평가 현황 등을 살펴보고 환경성 평가의 바람직한 반영방향에 대하여 모색하여 보았다.

    이어 Ⅳ장에서는 [예비타당성조사]에 적용될 바람직한 환경성평가 기법에 대하여 알아보았다. 환경평가기법은 평가대상이나 평가의 목적에 따라 다양하게 선택될 수 있겠으나 본 연구에서는 비교적 단기간에 적은 예산으로 수행되는 [예비타당성조사]의 성격을 가장 잘 반영할 수 있는 방법에 선정기준을 두었다. 본 연구에서 선정한 평가기법은 '비용-편익분석법 (cost-benefit analysis)'이었는데 이는 조사과정의 투명성이나 조사결과의 객관성의 측면에서 '비용-편익분석법'이 여타의 다른 기법들보다 우수한 것으로 평가되었기 때문이다.

    '비용-편익분석법'을 이용하여 환경성을 평가하기 위해서는 환경영향에 대한 가치화(valuation) 과정이 필수적으로 수반되어야 한다. 환경영향에 대한 가치화 방법은 추정대상 및 방법에 따라 매우 다양하게 제시되어질 수 있는데 이에 대한 분석은 제Ⅴ장에서 수행되었다. 근래에 들어 가장 많이 쓰이고 있는 환경가치의 추정방법으로는 소비자의 지불의사액(WTP)을 추정하는 행태적 연계추정방법이라 할 수 있으나, 이와 같은 방법은 대상지역 및 추정방법상의 난점으로 말미암아 [예비타당성조사]의 성격과는 동떨어진 방법이라 판단되었다. 더구나 행태적 연계모형을 이용하는 추정법들의
    경우 동일한 환경재에 대해서도 연구자 및 세부방법론에 따라 추정결과가 큰 차이를 보인다는 점에서 다소 보수적인 자세를 견지해야할 [예비타당성조사]의 성격에는 맞지 않는 것으로 평가되었다.

    본 연구에서는 환경영향가치의 추정방법으로써 유지비용법 (maintenance cost methodology)을 이용하였다. 유지비용법은 UN의 SEEA (system of Integrated Environmental and Economic Accounts) 매뉴얼에서 환경비용 추정시 사용할 것을 권고하고 있는 방법이고 유럽등 선진국의 환경성 평가 지침에도 자주 이용되는 방법이다. 동 방법은 소비자의 행동양태를 분석하지 않는다는 측면에서 비경제학적 추정방법이라고도 할 수 있을 것이나, 추정과정 및 결과가 객관적이고 명료하다는 점에서 [예비타당성조사]의 성격과 가장 잘 부합하는 방법으로 판단되었다.

    본 연구의 Ⅵ장에서는 대기오염의 가치와 소음피해의 가치를 유지비용법을 이용하여 추정하여보았다. 대기오염의 가치를 추정하기 위해서 다양한 후처리기술에 대하여 살펴보았고 이를 바탕으로 가장 적절한 오염저감장치를 선정하였는데 본 연구에서는 승용차의 경우 삼원촉매장치 (Three Way Catalyst: TWC)를, 경유를 이용하는 대형차량의 경우 매연여과장치(Diesel Particulate Filter Trap; DPF)를 원단위 산출의 기본저감 장치로 선정하였다. 이러한 후처리장치들의 설치비용을 기준으로 내구연한을 고려한 연간균등화비용을 추정하였고 이를 바탕으로 오염물질별 원단위를 산정하였다.
    소음가치 역시 유지비용법을 이용하여 추정하였다. 소음의 경우 저감장치로 도로나 철도주위의 소음감소를 위해 설치되는 방음벽을 기준으로 설정하였다. 소음가치의 추정을 위한 기준방음벽은 설치사례가 가장 많은 알루미늄 흡음형 방음벽을 선정하였고, 이를 바탕으로 내구연한을 고려한 연간균등화비용을 추정하였다. 이어 연간균등화 비용 및 방음벽의 소음저감효과를 이용하여 소음가치의 기초 원단위를 산정하고 여기에 '유효소음피해율'을 감안한 최종적인 소음가치의 원단위를 추정하였다.

    한편 추정된 원단위 가치를 바탕으로 대기오염비용을 계산하기 위해서는 적절한 추정식이 필요하다. 본 연구에서는 교통분석자료에서 제시된 정보를 이용하여 bottom-up 방식으로 추정하는 방법을 제시하였다. 결국 사업추진으로 인한 대기오염의 가치는 오염물질별 원단위 가치 및 배출계수, 그리고 통행거리 및 통행량 자료를 이용하여 추정될 수 있다. 이상의 가치화 과정을 거치고 나면, 사업추진으로 인한 순 효과를 계산해 내야하는데 이는 비용-편익분석에 일반적으로 적용되는 방법, 즉 사업전후의 환경가치차이를 계산하여 얻을 수 있다.

    제Ⅵ장에서는 대기 및 소음비용의 추정이외에도 산림 및 녹지훼손의 환경비용을 추정하기 위한 연구도 수행하였다. 그러나 대기와 소음부문과는 달리 산림의 가치에 대해서는 추정방법에 대한 이론적인 합의 및 연구자료의 축적이 부족한 상황이므로 산림훼손의 가치를 직접추정하고 연구결과를 구체적인 수치로서 제시하기는 어려웠다. 따라서 본 연구에서는 산림훼손의 직접적인 가치를 추정하기 위한 방법론만을 제시하였다. 이에 대한 향후 보완이 요망된다 하겠다.

    제Ⅶ장에서는 계량화하여 추정될 수 없는 환경영향, 즉 비계량적 환경영향에 대한 평가방법을 제시하였다. 다양한 환경영향 중 계량화 할 수 있는 환경요소는 일부에 지나지 않을 것이므로 본 연구에서 제시한 대기오염과 소음피해의 가치를 고려하는 것만으로 공공투자사업이 발생시킬 수 있는 환경적인 영향을 모두 고려하였다고 할 수 없기 때문이다. [예비타당성조사]에서 비계량적인 환경영향요소를 평가하기 위해 본 연구에서 설정한 기본 방향은 현행의 전문환경성 평가인 환경영향평가조사의 기법을 [예비타당성조사]에 응용하는 것이었다. [환경영향평가]에서 실시되고 있는 기존의 평가 방법론을 [예비타당성조사]의 환경성 평가 기본방향으로 응용하되 분석의 현실성을 기하기 위하여 평가대상 및 항목, 그리고 평가수준을 조정하였다. 대상사업별로 환경영향요소를 구분하고 다시 영향요소별 평가항목들도 구체적으로 제시하였다. 또한 check list 개념의 행렬식 대조표를 제공하여 조사팀이 조사를 직접 수행함에 있어서 사업이 발생시키는 환경적인 영향이 무엇인지 전체적인 시각에서 개략파악할 수 있도록 하였다. 이는 기존의 환경성 평가제도에서 이미 활용되고 있다는 점에서 그리 새롭지 않다고 할 수 있겠지만 [예비타당성조사] 단계에서 취득가능한 정보를 바탕으로 작성하게끔 되어 있다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있을 것이다.

    마지막 장에서는 연구결과를 요약하여 결론을 제시하고, 연구의 한계 및 보완과제 등을 지적하여 향후 수행될 보완연구 시 도움이 될 수 있도록 하였다.
  • 목차
    Ⅰ. 문제의 제기

    Ⅱ. 거시계량모형의 소개

     1. 해외 거시계량모형의 사례

     2. 한국의 거시계량모형 사례

      가. 한국은행
      나. 한국개발연구원(KDI)
      다. 기타 모형

     3. 모형을 활용한 예측의 방법론

    Ⅲ. 공공투자지출의 국민경제적 파급효과 분석모형

     1. 모형의 기본구조 및 특징

      가. 모형의 기본구조
      나. 모형의 특징

     2. 부문별 추정방법 및 결과

      가. 최종수요부문
      나. 생산-노동부문
      다. 임금-물가부문
      라. 국제수지부문
      마. 조세부문

     3. 이용자료

      가. 거시경제변수 부문
      나. 건설투자변수 부문

     4. 역사적 시뮬레이션과 모형의 적합도

      가. 역사적 시뮬레이션
      나. 모형의 적합도 평가

    Ⅳ. 시뮬레이션 결과

     1. 시뮬레이션 방법

     2. 건설투자 1% 증가시 국민경제 파급효과

      가. 파급경로
      나. 주요 거시경제변수별 파급효과

     3. SOC 부문별 국민경제 파급효과 비교

      가. 조세부과 효과를 포함하지 않은 경우
      나. 조세부과 효과를 포함한 경우

    Ⅴ. 다지역산업연관모형(MRIO)과 거시계량모형(MACRO)의 연계

     1. MRIO모형과 MACRO의 연계 방안

     2. MRIO모형과 MACRO 연계모형의 결과 비교

      가. SOC 유형별 생산유발효과 비교
      나. 지역경제파급효과 비교

     3. 예비타당성조사에의 활용 검토

    Ⅵ. 결론 및 향후 과제

    【참고문헌】

    【부록 1】 변수별 이용자료(1970년~2000년)

    【부록 2】 KDI_MRIO 개요

    【부록 3】 AREMOS의 개요

    【부록 4】 AREMOS 프로그램
    요약
    사회간접자본은 경제활동을 원활하게 하는 기반시설로 국가경쟁력지표의 중요한 요소로 인식되고 있으며, 또한 사회간접자본투자는 국가재정정책의 대표적인 수단으로 경기조절기능을 담당해오고 있다. 지난 개발연대를 통해 지속적인 사회간접자본 투자가 이루어져 왔으며, 특히 경제규모가 확대되고 소득수준이 향상되면서 교통시설 측면에서의 사회간접자본뿐만 아니라 교육, 의료, 생활환경 등 다양한 측면에서 수요가 급증하고 있는 형편이다. 그런데 사회간접자본 투자를 위해서는 막대한 재정지출이 수반되므로
    한정된 재원을 효율적으로 배분하기 위한 방안이 강구되기 시작하였다. 이에 따라 재정지출의 효율성 제고와 함께 효과분석에 대한 관심이 커지고 있으며, 특히 도로, 항만, 철도, 공항 등의 교통시설과 전력, 통신, 상하수도, 하천사방 등 도시기반시설 및 생활시설 등의 대형 공공투자사업의 경우 대규모의 정부예산이 필요할 뿐만 아니라 국민경제에 미치는 파급효과도 크기 때문에 사업의 필요성과 타당성에 대한 평가는 더욱 중요시 되고 있다.

    현재 대형 공공투자사업에 대한 평가로 많은 비용과 시간을 필요로 하는 본타당성조사 단계에 앞서 사업의 필요성을 한 번 더 검토하기 위해 1999년에 시작된 예비타당성제도도 공공투자사업의 효율성을 높이기 위한 맥락에서 도입되었다고 할 수 있다. 예비타당성조사는 크게 경제성 분석과 정책적 분석에 기초하여 검토되고 있는데, 경제성 분석은 해당사업이 경제적으로 어느 정도의 가치가 있는 사업인지를 파악하는 것으로 편익비용분석이
    그 중심이 되고 있다. 한편 정책적 분석은 지역경제 파급효과, 지역균형개발분석을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성에 대한 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성에 대한 검토, 사업추진 의지, 환경 국방 문화 등의 측면에서 평가 등을 중심으로 행해지고 있다. 특히 기존의 타당성조사가 경제적 기술적인 측면에 초점이 있는데 반해 예비타당성조사 단계에서는 정책적 분석 또한 중요한 평가기준으로 작용하게 된다는 점이 양자간의 주요한 차이점의 하나라고 할 수 있다.

    그런데 경제성 분석은 비록 비용 및 편익항목 선정에 관한 논란은 있어도 비교적 정형화되고 일반화된 분석틀이 있지만 정책적 평가항목들은 아직 보편화된 분석틀이 없다고 해도 과언이 아니다. 따라서 보다 객관적이고 보편화된 분석틀을 만들기 위한 노력이 많은 연구자들에 의해 행해지고 있으며, 이러한 측면에서 지역경제 파급효과 분석도 예외는 아니라고 할 수 있다.

    현행 예비타당성조사 및 타당성조사분석에서의 공공투자 지출이 지역경제에 미치는 경제적 파급효과 분석은 대부분 다지역산업연관모형을 이용하여 분석하고 있다. 그런데 이 방법은 지역간·산업간 전후방 연관관계를 반영할 수 있다는 장점이 있는 반면 공공투자사업의 시행으로 인한 재정수지의 악화 즉, 투자지출과 재원조달에 따른 파급효과를 동시에 분석하기 어려울 뿐만 아니라, 구축효과(crowding-out effect)와 같은 재정지출의 부정적인 측면을 파악할 수 없다는 점, 그리고 분석이 정태적이고 선형적인 관계로 비현실적인 가정을 내포하고 있다는 점등의 단점이 지적되고 있다. 이 외에도 거시경제적 파급효과에 대한 분석이 고려되지 못하고 있다는 점을 들 수 있는데 공공투자사업에 대한 정부지출은 거시경제적 측면에서 볼 때 재정정책의 전형적인 수단으로서 금융정책과 더불어 경기조절에 중요한 역할을 하기 때문이다.

    따라서 본 연구의 목적은 공공투자지출의 국민경제적 파급효과를 분석하는 모형을 구축하고, 또한 이를 통해 기존의 지역산업연관 모형을 이용한 사회간접자본투자의 지역경제적 파급효과 분석방법의 한계를 극복하는 새로운 분석방법을 모색하는 데에 있다. 보다 구체적으로 첫째, 산업연관모형 자체가 갖는 한계로 인해 경제적 파급효과가 정태적이고 선형적이라는 비판을 극복하고자 한다. 둘째, 투자지출과 함께 재원조달을 함께 고려함으로써 공공투자지출의 순수한 효과를 추정해 보고자 한다. 셋째, 공공투자지출이 국민경제에 미치는 효과로서 부가가치뿐만 아니라 물가, 수·출입 등 주요 거시경제변수에 미치는 영향을 포함하고자 한다. 마지막으로 기존의 산업연관모형을 이용한 지역경제파급효과 분석결과는 모형자체의 한계로 서로 다른 공공투자사업간 비교에 적용할 수 없어 사업간 우선순위선정에 도움을 줄 수 없었으나 이번 연구에서 이러한 사업간 비교의 가능성을 테스트해 보고자 한다.

    그런데 재정지출의 효과를 분석하는 이상적인 방법은 과거의 재정지출에 대한 추세를 살피고 그 지출이 경제에 미친 효과를 과거의 실적으로부터 추출하는 것이다. 이를 위해서는 우선 과거에 실제로 집행된 세입과 세출 가운데 정책적 집행부분과 다른 경제변수에 의한 유발부분을 구분해야 하는데 이러한 작업은 매우 어려운 일이다. 이러한 이유로 인하여 일반적으로는 가상적인 경제모형에 입각한 승수분석(multiplier analysis)을 통해 재정지출의 파급효과를 분석하게 된다.

    결국 앞에서 제시된 문제점들 중 상당부분을 개선할 수 있는 방법 중의 하나는 거시계량모형(macro-econometric model)에 기초하여 경제적 분석을 행하는 것이라고 할 수 있다. 왜냐하면 우선 산업연관모형이 갖는 한계, 즉 정태적 분석이고, 공급제약이 없으며, 경제적 파급효과가 선형적이라는 문제는 거시계량모형을 통해서 극복될 수 있고, 재정지출의 부정적인 측면 즉 재원조달 효과를 거시모형에서는 조세함수를 도입함으로써 가능하기 때문이다.

    또한 거시경제적 일반균형을 기초로 국민경제의 상호 연관된 부문들간의 상관관계를 연립방정식체계로 정형화하는 거시계량모형은 경제정책변수의 변화가 국민경제에 미치는 영향을 다양한 측면에서 분석할 수 있을 뿐만 아니라 정책수단의 변화 혹은 정책수단의 혼합 등 다양한 정책시뮬레이션이 가능하다는 장점도 가지고 있다. 더욱이 거시계량모형을 지역산업연관모형과 연계시킬 경우에는 거시경제변수들간의 상호관계와 미시적 측면에서 산업간 연관관계를 동시에 고려할 수 있는 승수분석이 가능하므로 기존의 문제점을 어느 정도 해결할 수 있을 것이다.

    공공투자지출의 경제적효과 분석에 관한 기존연구는 주로 김의준(2000)과 같이 생산함수 혹은 비용함수추정을 통해 SOC 투자의 경제적 효과를 분석하는 방법이 일반적이다. 그리고 이상호(1993)와 같이 투자효과분석모형(Investment Effect Analysis Model)과 지역IO 모델을 결합한 지역균형모형을 이용한 사례도 있으며, 최근 노정현(2000)은 SOC 투자정책의 효과분석을 종합적으로 파악할 수 있는 토지이용-교통모형을 개발한 사례도 있는데 이는 실제 응용을 위한 실험적 모형으로 실제 응용하기 위해서는 지역별
    교통체계구축, 지역별 투입계수, 상품가격 등 많은 기초자료를 수집·분석·추정하여야 한다. 이와 같이 기존연구는 미시분석 위주의 분석방법으로 본 연구에서와 같이 거시계량모형을 이용한 거시분석과 미시분석을 병행한 사례는 드믄 편이다.

    본 연구는 다음과 같은 차례로 구성된다. 2장에서 국내외 거시경제 모형을
    소개하고 예측방법과정을 살펴본 후 3장에서 본 연구의 거시경제 모형작성과정을 모형의 구조, 이용자료 및 추정방법, 개별 방정식의 추정결과, 역사적 시뮬레이션과 모형의 적합도, 모형작성과정으로 나누어 상세히 기술하고 4장에서는 작성된 거시계량모형을 이용하여 SOC 유형별 여러 가지 정책적 시뮬레이션을 시도한 바 즉 건설투자 1% 증가시 국민경제 파급효과와 SOC 부문별 파급효과를 비교하고, 5장에서는 다지역산업연관모형과 거시모형을 연계하는 방안을 찾고 이를 통해 기존 지역경제 파급효과의 결과와 비교해 봄으로써 예비타당성조사에의 활용방안을 모색해 보고자 한다. 마지막으로 6장에서 결론 및 향후과제를 제시하고자 한다.
  • VE 방법론 및 제도 활성화 방안 연구
    박현196 P2000.12
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    목차
    제Ⅰ장 서론

     제1절 연구배경과 목적

     제2절 연구범위와 방법


    제Ⅱ장 VE 방법론

     제1절 VE의 개요

      가. 개념
      나. VE(Value Engineering)와 VM(Value Management)의 비교

     제2절 건설업과 VE

      가. 건설업의 특징과 VE
      나. 건설VE 대상의 선정기준
      다. 건설VE의 효과

       (1) 단계별 VE 효과
       (2) 건설사업의 수행방식과 VE 효과

      라. 효과적인 VE수행의 전제 조건

     제3절 VE 수행절차

      가. 현상파악(investigation) 단계

       (1) 사용자(발주자) 요구측정
       (2) 대상선정
       (3) 기능분석

      나. 개선안 작성 및 평가

       (1) 창조성 발휘(creativity)
       (2) 평가(evaluation)
       (3) 구체화(development)
       (4) 보고(presentation)
       (5) 채택(acceptance)

      다. 집행 및 성과확인 단계

       (1) 집행(implementation)
       (2) 감사(audit)

     제4절 VE 적용시기

     제5절 VE 종류

      가. 전문가 토론회(charette)
      나. 40시간 VE

       (1) 절차
       (2) 시간대별 VE 업무
       (3) 40시간 VE의 장단점
       (4) VE팀과 원설계팀간의 관계설정

      다. VE 감사(VE audit)
      라. 시공VE(The Contractor's VE Change Proposal: VECP)
      마. 기타 VE 유형

       (1) 오리엔테이션 모임(orientation meeting)
       (2) 약식 검토(shortened study)
       (3) 동시 검토(concurrent study)


    제Ⅲ장 외국의 VE

     제1절 미국

      가. VE 제도의 개요

       (1) 개념 및 목적
       (2) 정부기관의 책무와 권한
       (3) VE에 관한 감사
       (4) VE 계약조항 삽입

      나. VE 절감액의 산정과 분배

       (1) VE 절감액의 분배 기간(sharing period)
       (2) VE 절감액의 산정
       (3) 절감액의 분배방식(sharing arrangement)

      다. 건설부문 VE

       (1) 개요
       (2) VE 수행내용 및 제안의 채택
       (3) 절감액의 분배

    라. 연방도로국의 VE 규칙(FHWA 23 CFR PART 627)

       (1) VE 규칙의 목적과 적용범위
       (2) VE 지침의 방향

    마. VE 효과

       (1) 발주기관별 VE 효과
       (2) VE 수행자의 선정과 VE 효과

     제2절 일본

      가. VE의 개요

       (1) 관련법령
       (2) 특징

      나. 건설단계별 VE

       (1) 설계VE
       (2) 입찰VE
       (3) 시공VE(계약 후 VE)

      다. VE 효과

     제3절 외국 사례가 우리에게 주는 시사점

      가. VE 수행주체들의 참여를 유도하는 제도운용
      나. VE 관련 주체간 책임과 권한의 범위 설정
      다. VE 관련 법체계의 확립
      라. 전문가 그룹의 육성


    제Ⅳ장 한국 VE의 현황

     제1절 VE 역사와 추진 현황

      가. 역사와 배경
      나. 추진현황

       (1) {건설기술진흥 기본계획}의 일환으로 추진
       (2) {공공 건설사업 효율화 종합대책}의 일환으로 추진


      다. 건설기술관리법시행령의 개정(2000. 3. 28)

     제2절 '설계의경제성등검토' 제도

      가. 개요
      나. '설계의경제성등검토' 시행지침

       (1) 실시대상
       (2) 실시시기 및 회수
       (3) 검토 조직의 구성
       (4) 검토 업무의 수행자 선정
       (5) 대가의 지급
       (6) 검토업무의 절차 및 내용
       (7) 설계팀과 VE팀과의 협조
       (8) VE 제안의 채택
       (9) 수정설계
       (10) 종합 평가

     제3절 유사 VE 제도

      가. 설계단계

       (1) 설계감리제도
       (2) 설계자문제도

      나. 입찰단계(대안입찰제도)
      다. 시공단계(기술개발보상제도)

    제Ⅴ장 VE 제도 활성화 방안

     제1절 VE 제도 활성화의 기본방향

      가. VE 수행이 각 주체에게 미치는 영향

       (1) 발주청 담당 공무원
       (2) 원설계자
       (3) 시공자

      나. VE 활성화를 위한 제도개선의 기본방향

       (1) 국가계약서상의 VE 규정 삽입과 표준 계약서 마련
       (2) 책임과 권한의 범위를 명확히 하고 면책조항을 명시
       (3) VE 전담조직의 설치
       (4) 충분한 인센티브의 제공

     제2절 '설계의경제성등검토' 시행지침의 보완

      가. 설계VE 적용범위 조정
      나. VE팀 구성의 보완
      다. VE 제안 채택절차의 보완
      라. VE팀에 대한 대가 지급
      마. VE 수행기간
      바. VE 수행자 선정

     제3절 시공VE 제도(기술개발보상제도)의 개선

     제4절 VE 활성화를 위한 관련제도의 개선

      가. 설계와 시공이 분리된 제도의 개선(턴키공사의 활성화)
      나. 인센티브 제도의 개선

       (1) 예산성과금 제도
       (2) 감사제도(역 인센티브)의 개선
       (3) 신기술지정제도

      다. VE 전문가 양성
      라. VE 수행을 위한 기초연구의 활성화(생애주기비용)

     제5절 예비타당성조사에 VE 적용방안 검토

      가. 예비타당성조사의 개요
      나. 예비타당성조사와 VE의 유사점
      다. 예비타당성조사 단계에서 VE 도입의 유용성
      라. 예비타당성조사 단계에서 VE 수행 방안

       (1) VE팀의 구성
       (2) VE 수행시점
       (3) VE 수행기간
       (4) VE팀의 업무
       (5) VE 수행과정
       (6) VE 제안의 채택
       (7) VE팀의 대가
       (8) 소요예산 및 재원

      마. 예비타당성조사 단계의 VE 추진방안

    제Ⅵ장 종합 및 보완과제

     제1절 종합

     제2절 보완 과제


    참고문헌

    부록 설계의경제성등검토에관한시행지침
    요약
    VE(Value Engineering)란 최소의 생애주기비용(Life Cycle Costs)으로 필요한 기능을 달성하기 위해 시스템의 기능분석 및 기능설계에 쏟는 조직적인 노력을 의미한다. 좁은 의미에서의 VE는 소정의 품질을 확보하면서, 최소의 비용으로 필요한 기능을 확보하는 것을 목적으로 하는 체계적인 노력을 지칭하는 의미로 사용된다.
    VE 수행과정에서 기능개선 또는 비용절감을 위한 노력에서 그 기준이 되는
    것은 발주자의 가치체계이다. 즉, 어떤 대안을 채택할 것인가를 결정할 때
    기준이 되는 것으로 그 대안의 채택으로 발생하는 대상물의 기능 또는 비용의 변화가 발주자에게 바람직스러운가 하는 것이다. 이때, 발주자는 VE 대상물의 계획에서 생산, 이용, 해체단계 등 대상물의 생애 전과정에 걸쳐 이해관계를 갖고 있기 때문에 생애주기비용이 발주자의 가치를 반영한 대안평가의 기준이 된다.

    VE의 핵심인 효율성의 추구는 합리적인 인간행태의 중요한 요소의 하나이며, 사회발전 과정에서 효율성추구 노력은 지속되어 왔다. 국제경쟁이 심화되고 1997년의 금융위기를 경험하면서 "효율성 증대", "경쟁력 강화"는 한국 사회 전 분야에 걸쳐 어느 때보다 그 중요성이 강조되고 있다. 공공부문에서도 재정운용의 효율을 극대화하기 위한 노력을 한층 강화하고 있다. 1998년 공무원들의 예산절감 노력을 유인하기 위하여 예산성과금 제도를 새로이 도입하고, 재정지출 가운데 큰 비중을 차지하는 공공투자사업의 효율성을 높이기 위한 다양한 시책을 마련하여 추진하고 있다. 기획예산처는 1999년 무리한 대형 공공투자사업의 수행으로 인한 예산낭비를 예방하기 위하여 예비타당성제도를 도입하였고, 건설교통부는 {공공건설사업 효율화 종합대책}을 수립하여 건설기술개발과 건설문화의 혁신을 꾀하고 있다. 건설교통부는 예산절감 노력의 일환으로 건설기술관리법시행령을 개정하여(2000년 3월), '설계의경제성등검토(약칭 설계VE) 조항(동 시행령 제38조의13)을 삽입하여 설계단계부터 낭비적인 요소를 제거하여 예산을 절감하기 위한 노력을 기울이고 있다.

    1947년 미국 General Electric사의 Lawrence D. Miles에 의해 VE가 제안된 이후 미국에서는 민간부문과 개별 정부기관 차원에서 자체 VE 프로그램을 개발하여 운용해 왔다. 1990년대에는 미국의 만성적인 재정적자를 줄이기 위한 정부개혁이 이루어지면서, VE 도입을 제도화하기 위한 연방정부차원의 노력이 1995년 VE법(Systematic Application of Value Engineering Act)의 제정으로 결실을 맺어 공공분야의 전 분야로 VE 수행이 확산되고 있는 추세이다. 미국은 VE를 공공부문 조달분야에 적극적으로 도입하여 상당한 예산절감 효과를 거두고 있는 것으로 나타나고 있다. 예를 들어, 미국 연방도로국(Federal Highway Administration: FHWA)의 경우 대규모 도로사업에 설계VE 수행을 의무화하여 1999년 약 $8억 4,600만의 예산절감효과를 거둔 것으로 평가되고 있다.

    전통적으로 VE는 생산과정이 정형화되지 않은 건설조달분야에서 활발히 시행되어 왔다. 하나의 최종생산물을 생산하고 현장상황에 따라 생산비의 가변성이 큰 건설산업의 특징상, 건설과정에 창의력을 발휘하여 새로운 대안을 마련할 때 비용절감의 가능성이 크기 때문이다. 한국에서도 1980년대부터 일부 민간 건설회사들이 비용절감을 위하여 VE를 수행하는 등 VE 도입을 위한 시도가 이루어져 왔다. 그러나 민간부문의 VE 시행 노력은 1990년 후반 경제위기 이후 구조조정 등의 여파로 오히려 퇴조양상을 보이고 있다. 공공건설분야에서는 건설기술보상제도 또는 신기술지정제도라는 이름으로 VE 개념을 원용한 유사 VE 제도를 시행하고 있으나 그 효과는 미미한 것으로 평가된다. VE 수행효과가 미미한 원인의 하나는 건설기술보상제도와 신기지정제도가 시공단계의 비용절감 노력을 이끌어 내는데 초점을 맞추고 있기 때문이다. VE의 효과는 사업시행의 초기단계에서 크게 나타난다. 왜냐하면, 공사가 이미 집행된 이후에 새로운 아이디어가 제안된다면 이를 반영하기 위한 설계변경과 이미 집행된 시설물의 해체에는 상당한 비용이 투입되어 VE 제안 채택의 순효과가 적어지기 때문이다.
    따라서, 건설과정의 초기단계인 계획 또는 설계단계에서 VE를 수행할 때 더 큰 효과를 얻을 수 있다. 이러한 점에 착안하여 정부는 건설기술관리법시행령을 개정하여 2000년 7월부터 '설계의경제성등검토' 제도를 도입하고 2000년 10월 현재 그 구체적인 시행을 위한 매뉴얼을 작성하고 있다.

    VE 수행을 위한 구체적인 매뉴얼을 작성중인 단계에서 본격적으로 제도가 시행되어 그 성과를 평가하기 이전에 제도의 활성화 방안을 마련하는 것이 다소 이른 감은 있다. 그럼에도 불구하고, 건설업계의 현실과 VE 수행에 관련된 주체들의 유인 구조를 고려할 때, 관련제도의 보완이 뒤따르지 않는 상황에서 VE 제도의 활성화를 기대하기 어렵다고 판단되었다. 이와 같은 문제를 인식하고 본 연구에서는 VE제도에 대한 소개와 함께 VE 제도 활성화를 위하여 다음과 같은 제도개선 방안을 제시하였다.

    첫째, VE 시행을 건설과정의 모든 단계로 확장한다. 즉, 현재 설계단계로
    한정되어 있는 VE 수행대상을 계획단계 및 시공단계까지 확장하여 건설사업의 전과정에 걸쳐 비용절감 노력이 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 이론적인 측면에서 보면 VE 수행을 통한 개선잠재력은 사업의 초기단계일수록 크다. VE가 활성화된 미국에서도 설계단계부터 VE를 수행하는 것이 일반화되어 있었으나, 계획단계 VE의 중요성을 인식하고 계획단계에서 VE를 수행하는 공공기관들이 점차 증가하고 있다.
    미국에서 계획단계의 VE 수행 성과가 저조하였던 가장 큰 이유는 비용절감에 치중해온 미국의 VE 풍토에서 계획단계에는 VE 성과를 측정하는 기준이 되는 비용자료의 불확실성이 높아 VE 제안의 채택여부를 결정하는데 어려움이 있기 때문이다.

    그러나, 계획단계의 VE는 비용절감을 위한 대안을 발견하는 것보다도 본래적 의미의 VE 과업인 기능분석과정을 통하여 프로젝트의 구상이 타당한가를 발주자입장에서 평가하는데 집중함으로써 프로젝트를 통하여 달성하고자하는 기능자체의 전부 또는 일부를 제거함으로써 더 큰 비용절감효과를 가져올 수 있다. 계획단계의 VE 수행은 2000년 3월 건설기술관리법시행령의 개정취지인 사전준비가 충실하지 않은 공사의 무리한 착공을 방지하는데도 기여할 수 있을 것으로 전망된다. 건설기술관리법시행령 제38조 4는 건설공사 시행을 위한 단계별 절차를 세분화하여 기본계획을 수립하기에 앞서 기본구상, 예비타당성조사, 타당성조사를 시행하도록 규정하고 있다.

    새로 도입된 예비타당성조사 단계에서 중요한 과업의 하나는 해당 사업의 개념과 목적을 분석하여 좀 더 포괄적인 시각에서 사업의 추진여부를 결정하는 전략적 판단(strategic decision)을 내리는 것이다. 전략적 판단을 위해서는 대안의 검토가 중요한 데, '어떤 사업을 추진하는 것(Do-omething)' 뿐 아니라, '아무 것도 하지 않는 것(Do-Nothing)' 또는 '목표달성에 필요한 최소한의 사업만을 추진하는 것(Do-Minimum)'도 중요한 대안의 하나로 검토하여야 한다. VE는 전략적 판단을 위한 기능분석에 이용될 수 있는 유용한 방법론이다.

    시공단계는 설계단계에 비하여 VE 수행을 통한 개선잠재력은 적다. 계획과
    설계, 그리고 이미 시공된 부분에 이미 비용이 투입되어 새로운 제안이 시공된 부분과 조화를 이루어야하는 제약이 따르기 때문이다. 또한, 설계변경과 기시공 부분의 해체 등에 추가적인 비용이 소요되기도 한다. 그럼에도 불구하고 시공과정에서의 VE 수행을 통한 비용절감의 가능성은 열려있다. 시공과정에 참여하고 있는 전문가가 현장지식을 바탕으로 VE 제안을 하기 때문에 대안채택의 가능성이 설계단계에 비하여 오히려 높을 수 있다. 이러한 이점을 활용하기 위하여 미국에서는 일정규모 이상의 공공건설사업에 대해 자발적인 형태의 VE 수행을 의무화하는 내용을 계약조항의 하나로 삽입하고 있다. 한국의 기술개발보상제도는 시공VE를 통한 비용절감의 일부를 시공자에게 보상할 수 있는 길을 열어놓고 있다. 그러나, 현재의 규정은
    적극적으로 VE 수행을 권장하기보다는 시공자가 VE를 수행하여 공사비를 절감할 때 오히려 손해가 발생할 수 있는 상황을 막는 소극적인 형태를 띄고 있다. 따라서, 성과가 미미한 시공단계의 VE를 활성화하기 위해서는 시공VE를 적극적으로 권장하는 VE 조항을 마련하여 일정조건을 갖춘 공공건설공사에 대해서는 시공계약에 VE 수행을 의무화하는 조항을 계약서상에 명시하는 제도운영이 필요하다.

    둘째, VE 수행대상을 모든 공공건설사업으로 확장한다. 현재 VE 조직의
    구성, VE 수행 절차, 업무내용 등 구체적인 설계VE 내용을 규정하고 있는 법령은 건설기술관리법시행령이다. 건설기술관리법은 전기공사업법에 의한 전기공사, 정보통신공사업법에 의한 정보통신공사, 소방법에 의한 소방설비공사, 그리고 문화재보호법에 의한 문화재수리공사에는 적용되지 않는다. 건설기술관리법의 적용대상이 되는 건설공사는 공공부문이 발주하는 건설공사의 대략 1/4 수준인 것으로 파악되고 있다.

    전기공사, 정보통신공사, 소방설비공사, 문화재수리공사 등에 VE를 적용하지 않을 특별한 이유는 발견되지 않는다. 다만, 전기공사업법, 정보통신사업법, 소방법, 문화재보호법 등이 VE 도입을 추진하는 건설교통부의 업무관장범위를 벗어나는 현실적인 제약으로 인하여 전체 공공건설공사에 VE 적용을 강제할 수 없는 이유가 되고 있다.
    그러나, 주무부처가 다름에도 불구하고 사업시행과정에 창의적인 아이디어를 조직적으로 적용하여 예산절감을 이룩하여야 한다는 당위성은 모든 공공사업에 공통적으로 적용된다. 따라서, VE 제도를 공공건설공사 전반에 확대 적용하여 광범위한 예산절감을 이룩하기 위한 노력이 필요하다.

    셋째, VE 적용 범위를 공사과정의 모든 단계로 확장하고, 대상사업의 범위도 모든 공공건설사업으로 확장하기 위해서는 관련법령의 정비가 필요하다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

    시공단계의 VE는 국가계약법에서 그 근거를 제시하고 있으나 현재의 소극적인 관점에서 좀더 적극적으로 시공VE를 권장하는 형태로의 개선이 필요하다. 즉, 시공VE의 수행이 예외적인 상황이 아니라 대부분의 건설조달계약에 일반적인 내용임을 나타내고 구체적인 계약내용에 포함되어야 할 표준계약서 등을 마련하여 제시하는 노력이 필요하다.

    계획단계의 VE 제도의 경우 그 시행 근거도 마련되어 있지 않은 상황이다. 본 연구에서는 계획단계에서 VE 수행하는데 가장 적절한 시점으로 사업의 기본구상이 이루어지고 사업의 타당성을 예비적으로 판단하는 예비타당성조사 단계로 제안하고 있다. 따라서, 예비타당성조사 관련규정에 계획단계의 VE 수행 조항을 삽입하여 VE 수행의 근거를 마련하여야 한다. 다만, 예비타당성조사 자체가 1999년에 도입된 비교적 새로운 제도이고 가장 일반적인 VE 형태인 설계단계의 VE 제도도 본격적으로 시행되기 이전이라는 점을 감안하여, 예비타당성조사 단계의 VE 제도를 점진적으로 도입하는 접근방법을 취하는 것이 적절하다고 판단된다. 즉, 우선 예비타당성조사 시행지침에 사업성격에 따라 VE를 수행할 수 있는 근거를 마련한 후 VE 성과가 클
    것으로 예상되는 시범사업을 선정하여 VE를 수행한다. 시범사업의 VE 성과에 따라 예비타당성조사 단계에 본격적인 VE 적용여부를 결정하고 상위 법령에 VE 관련 조항을 마련하도록 한다.

    VE 적용범위를 모든 공공건설사업으로 확장하기 위해 개정이 필요한 법령들과 보완내용을 다음과 같다. 건설조달분야의 3/4를 차지하고 있는 전기공사, 정보통신공사, 소방설비공사, 문화재수리공사 등에 VE를 적용하기 위하여 해당 공사의 사업시행절차를 규정한 전기공사업법, 정보통신사업법, 소방법, 문화재보호법 또는 그 시행령에 VE 조항을 삽입한다. 아울러, 국가계약법이나 예산회계법 등 일반적인 조달 및 예산에 관한 사항을 규정하는 법률에 VE 조항을 삽입함으로써 VE 수행에 대한 범 정부차원의 의지를 나타낸다.

    넷째, VE 수행주체들의 참여를 유도하기 위한 유인구조를 제공하기 위해 관련제도를 개선한다. 유인구조의 마련과정에서 특히 중요한 것은 VE 수행과정에서 광범위한 재량권을 가진 핵심주체(key player)인 발주청 공무원의 적극적인 참여를 유도하는 것이다. 이를 위해서 본 연구에서는 VE 절감액에 대하여 예산성과금 제도를 적용하고, VE 조항에 관계자의 면책조항을 명기하는 등 제도개선방안을 제시하고 있다.

    그러나, 금전적 유인책이나 면책조항의 명시를 통하여 VE 제도의 활성화를 꾀하는 데는 한계가 있다. VE 제도의 활성화를 위해서는 VE 관련 주체들 뿐 아니라 사회 전반에 걸쳐 VE라는 새로운 절차에 대한 이해가 선행되어야 한다. 특히, 발주청 공무원과 원설계자가 VE라는 절차를 달갑지 않게 받아들이는 책임추궁의 위험성 문제를 해소하기 위해서는 VE 수행과정이 원설계과정과는 별개의 과정이라는 인식이 확산되어야 한다. VE란 비용절감과 기능향상이라는 목표에 맞춰 원설계자팀과는 별도의 전문가 집단이 규정된 절차와 기법에 따라 조직적인 노력을 기울이는 과정이다.
    따라서, VE를 통하여 생성된 대안은 원안과는 별도의 생산양식에 의해 생산된 별개의 생산품이라고 이해하여야 한다. 공공부문, 특히 감사조직이 이러한 VE의 성격을 이해하지 않고, "당연히 했어야 하는 일"을 하지 않았다는
    식으로 책임을 추궁한다면 발주청 공무원들의 적극적인 VE 참여 노력을 이끌어내기 어려울 것이다.
  • 목차
    Ⅰ. 서론


    Ⅱ. 사업평가의 의미와 현황

     1. 사업평가의 의미

      가. 사업평가의 특성
      나. 사업의 개입논리
      다. 사업평가의 주요 논점
      라. 사업평가의 이해관계자
      마. 사업평가의 종류
      바. 사업평가의 목적과 효용

     2. 사업평가의 발전과정과 현황

      가. 세 단계의 발전과정
      나. 사업평가와 감사
      다. 사업평가와 성과관리
      라. 사업평가의 제도화

     3. 사업평가의 한계와 OECD의 권고사항

      가. 방법론상의 한계
      나. 정치적 제약
      다. OECD의 권고사항


    Ⅲ. 사업평가의 방법

     1. 사업평가의 준비

      가. 관리체계의 구성
      나. 평가계획의 수립

     2. 평가모형의 수립

      가. 이상적인 평가모형
      나. 무작위 실험모형
      다. 準실험모형
      라. 암묵적 모형
      마. 인과관계 모형
      바. 요약

     3. 자료수집

      가. 자료의 종류
      나. 문헌조사
      다. 문서검토
      라. 자연관측
      마. 설문조사
      바. 전문가의견조사
      사. 사례연구
      아. 요약

     4. 분석방법

      가. 통계분석
      나. 정성적 정보의 분석
      다. 중장기적 사업결과의 분석
      라. 여러 가지 모형의 사용
      마. 비용편익분석 및 비용효과분석

     5. 보고서 작성

      가. 평가결과의 실용성 극대화
      나. 평가보고서의 작성
      다. 평가결과의 전파


    Ⅳ. 외국의 사업평가제도

     1. 미국

      가. 행정부 내 사업평가의 역사
      나. 행정부 내 사업평가의 현황
      다. 입법부의 사업평가
      라. 사업평가의 예시

     2. 스웨덴

      가. 스웨덴 행정체계의 특성
      나. 사업평가의 발전과정
      다. 사업평가의 효과

     3. 캐나다

      가. 연혁
      나. 사업평가기능에 관한 지침(1981년)
      다. 사업평가의 추진현황

     4. 네덜란드

      가. 사업평가의 발전과정
      나. 부처의 평가활동
      다. 재검토작업

     5. 호주

      가. 사업평가의 발전과정
      나. 부처 사업평가활동에 대한 감사원의 분석결과
      다. 감사원의 정책건의

     6. 일본

      가. 정책평가의 개요
      나. 정책평가 표준지침
      다. 총무성의 行政評價等 업무

     7. 우리나라에 대한 시사점

      가. 미국
      나. 스웨덴
      다. 캐나다
      라. 네덜란드
      마. 호주
      바. 일본


    Ⅴ. 우리나라의 사업평가제도

     1. 성과주의 예산제도

      가. 성과주의 예산제도의 도입목적
      나. 추진과정
      다. 성과계획서의 내용
      라. 환경부 상하수도국의 성과계획서(예시)
      마. 성과주의 예산제도와 사업평가

     2. 심사평가제도

      가. 심사평가제도의 의의와 연혁
      나. 심사평가의 추진체계와 추진일정
      다. 2000년 심사평가의 주요내용
      라. 국세청의 심사평가과제 예시
      마. 심사평가와 사업평가

     3. 목표관리제도

      가. 목표관리제도의 도입목적과 내용
      나. 추진상황
      다. 평가기준
      라. 목표관리제도와 사업평가

     4. 성과감사제도

      가. 성과감사의 의미
      나. 우리나라 성과감사의 현황
      다. 성과감사가 부진한 이유
      라. 성과감사와 사업평가

     5. 정책연구사업을 통한 사업평가

      가. 정책연구사업의 도입배경
      나. 정책연구사업의 현황
      다. 정책연구사업과 사업평가

     6. 예비타당성조사

      가. 현황
      나. 예비타당성조사와 사업평가


    Ⅵ. 사업평가제도의 도입방안

     1. 사업평가제도 도입의 제약요인과 해결방안

      가. 일선부처와 정치권의 반발
      나. 평가역량의 부족
      다. 기초자료의 미비
      라. 성과관리체계 도입노력의 분산

     2. 사업평가제도의 도입방안

      가. 정부업무 등의 평가에 관한 기본법
      나. 사업평가제도의 기본방향 설정
      다. 기타의 고려사항
      라. 사업평가 매뉴얼 작성


    참고문헌

    [부록 1] 일본의 정책평가와 관련된 법조문
    [부록 2] 일본의 정책평가 표준지침
    [부록 3] 일본 총무성의 2001년 1월~3월 행정평가등 계획
    [부록 4] 농림부 농가부채경감대책의 심사평가 결과
    [부록 5] 정부업무등의평가에관한기본법
    요약
    Ⅰ. 사업평가의 의미

    □사업평가(program evaluation)는 예산사업, 규제정책 등 각종 사업(project 또는 program)과 정책(policy)에 대한 과학적이고 체계적인 분석과 평가를 통해 정책적인 관점에서 유용한 정보를 생산해내는 작업을 의미.

    사업평가는 ① 의사결정의 합리성을 제고하고, ② 예산배분의 효율성을 제고하며, ③ 책임성 확보수단을 제공하는 역할을 수행.

    □ 사업평가의 예


    미국 미네소타州의 [가족투자사업(MFIP)]의 시범사업에 대한 평가결과를
    살펴보면, 이 평가는 무작위 배정모형(random assignment research design)에 기초하여 이루어졌음.

    - 즉, 1994년 4월부터 1996년 5월까지 추첨을 통해 1만4천 가구를 MFIP 사업 또는 기존의 AFDC 사업에 배정한 후에, 실험집단(MFIP 가구)과 통제집단(AFDC 가구) 사이의 특성을 비교.

    평가결과 MFIP는 AFDC에 비해 놀랄 만한 성과를 낳은 것으로 밝혀졌음.

    - 예를 들어 MFIP에 참가한 편부모 가정의 가장은 근로활동에 참여하는 비율이 49.9%로서 비교집단에 비해 12.9%포인트가 더 높았으며 이는 1% 수준에서 통계적으로 유의하였음.

    - 또한 근로소득도 훨씬 높았으며, 공적부조 의존도(공적부조에만 의존하는 비율)는 더 낮았음.

    이러한 결과를 바탕으로 미네소타 주정부는 MFIP를 전체 주에 실시.


    Ⅱ. 외국의 사업평가제도

    1. 미국

    □ 미국에서 사업평가가 본격적으로 시작된 것은 1960년대임.

    Kenneday 대통령과 Johnson 대통령이 '빈곤과의 전쟁(War on Poverty)'이라는 구호 아래 도입한 각종 사회정책의 실효성을 검증하는 방법으로서 사업평가는 큰 발전의 계기를 갖게 됨.

    □ 전반적인 재정긴축 및 공무원 인력감축 등으로 인해 사업평가활동은
    지속적으로 줄어들어 왔지만, 아직도 많은 인력이 사업평가활동을 담당하고 있음.

    1995년 회계감사원(GAO)의 보고서에 따르면 국방부를 제외한 13개 행정부처와 10개 기관에서 보유하고 있는 사업평가 담당부서는 81개.

    이들 부서에서 사업평가에 투입한 연인원은 669명이었으며, 예산은 1억9,400만달러(환율 1,200원/달러 기준 약 2천3백억원)로서 전체 연방정부 예산의 0.02~0.03%에 해당.

    우리나라의 예산규모를 100조원으로 상정하고, 100조원 가운데 0.03%를 사용한다고 하면 약 300억원을 사업평가에 투입하게 됨.

    □ 1967년의 [경제적기회법(Economic Opportunity Act)]은 행정부가 야심차게 추진하였던 각종 사회정책의 효과성을 평가할 의무를 GAO에 부과하였으며, 이에 따라 1969년까지 GAO는 50여개에 달하는 보고서를 작성·제출.

    그 다음 10년간 GAO는 사업평가활동을 점차 확대하였으며, 1980년에는 사업평가업무가 전체 GAO 활동의 절반 정도를 차지하게 되었음.

    2. 일본

    □ 일본은 정부개혁의 일환으로 행정부 전체에 사업평가제도를 도입(2001.
    1.).

    정책평가의 총괄적 관리 및 추진임무는 총무성에게 맡겨짐.

    □ 일본에서 사업평가제도의 도입은 다음과 같은 특징을 지님.

    사업평가를 포함한 다양한 성과관리수단을 한꺼번에 체계적으로 도입.

    - 일본에서 '정책평가'는 성과지표의 측정 및 관리와 더불어 사전적인 정책분석 및 사후적인 사업평가를 모두 포괄하는 개념임.

    사업평가제도는 법적 기반 위에 모든 부처에 걸쳐 전면적으로 도입.
    일선부처와 총무성 사이의 적절한 역할분담을 도모.

    - 정책평가 운영에 있어 부처의 자율성을 어느 정도 허용함으로써 스스로 학습하고 정책을 개선해 나가도록 유도하는 한편, 총무성을 통해 이를 감독 및 지도하도록 하였음.

    中央省廳等改革과 함께 상당한 준비기간을 거쳐 사업평가를 도입.

    - 앞으로도 시범사업 등을 통해 점진적인 정착을 도모할 계획.

    □ 그러나 사업평가제도의 도입을 예산부처(재무성)가 아닌 총무성에서
    추진할 경우 평가결과의 예산반영 등에 있어 문제가 발생할 가능성.

    따라서 기획예산처가 각 부처의 평가기획 등에 참여할 수 있는 방향으로
    제도를 구성할 필요.


    Ⅲ. 사업평가제도의 도입방안

    1. 사업평가제도 도입의 제약요인과 해결방안

    가. 일선부처와 정치권의 반발

    □ 사업평가의 도입에 있어 가장 큰 제약요인은 일선부처와 정치권의
    반발일 것으로 예상됨.

    공무원이나 정치인들의 입장에서 보면 사업평가결과는 책임추궁의 빌미가
    될 수 있기 때문에 사업평가에 소극적인 자세를 보이기 쉬우며, 이는 어느 나라에서나 마찬가지임.

    □ 따라서 지나치게 정치적으로 민감한 문제는 피해나가면서도 중요성이
    높은 사업을 중심으로 사업평가를 도입·확산시킬 필요.

    사업평가제도 도입의 성공여부는 초기단계에서 얼마나 적절히 사업을 선정하는가에 크게 의존할 전망.

    나. 평가역량의 부족

    □ 통계기법에 익숙하고 정책문제를 적절히 분석·평가할 수 있는 능력을 보유한 전문가층이 구축되어 있지 않은 점도 사업평가제도의 도입에 있어 또 다른 큰 제약요인으로 부각될 전망.

    □ 따라서 사업평가제도의 도입초기에는 몇몇 중요한 사업을 대상으로 소규모의 사업평가를 실시하고, 사업평가 전문인력과 평가역량의 확충상황을
    보아가면서 서서히 그 범위를 확대하는 것이 바람직.

    다. 기초자료의 미비

    □ 아직 성과주의 예산제도가 시범실시되는 단계에 머무르고 있어 사업평가를 실시하더라도 그에 필요한 기초자료가 부족한 경우가 대부분일 것으로
    보임.

    □ 사업평가제도의 도입초기에는 평가에 필요한 기초자료가 확보되어
    있는 사업만을 평가의 대상으로 선정해야 함.

    기초자료가 확보되어 있지 않을 경우에는 기초자료의 생산이 가능하며, 생산에 필요한 비용과 시간은 어느 정도인지를 면밀히 검토하여 사업평가의 실시여부를 판단.

    □ 중장기적으로는 체계적으로 기초자료가 생산될 수 있는 체제를 구축.

    예를 들어 일선부처가 새로운 사업을 추진하려 할 때, 기획예산처는 담당부처로 하여금 어떤 방식으로 사업평가를 실시할 것인가를 미리 계획하도록 하고, 그에 필요한 자료는 무엇인지를 파악하도록 하며, 기초자료를 실제로 수집·정리하도록 요구할 수 있을 것임.

    그리고 성과주의 예산제도를 대폭적으로 확대하여 중요 사업에 대해서는
    상시적으로 성과지표가 생산될 수 있도록 해야 함.

    라. 성과관리체계 도입노력의 분산

    □ 우리나라에서 현재 성과관리체계로 분류될 수 있는 것으로는 성과주의
    예산제도(기획예산처), 심사평가제도(국무총리실), 목표관리제(행정자치부), 성과감사(감사원) 등이 있음.

    이들간의 적절한 역할분담 및 조정이 이루어져만 일선부처 공무원들의 불필요한 업무를 줄일 수 있고 전반적인 성과관리체계의 도입에 대한 지지를 확보할 수 있을 것임.

    □ 성과주의 예산제도

    성과주의 예산제도를 통해 사업평가에 필요한 기초자료를 생산하고, 성과주의 예산제도 실시과정에서 작성되는 전략계획과 성과계획을 사업평가계획과 연계.

    사업평가를 통해 사업별 성과를 심층적·과학적으로 분석하고 그 결과를
    반영하여 전략계획과 성과계획을 수정·개선.

    □ 심사평가제도

    사업평가를 적절히 활용하여 심사평가제도의 실효성을 대폭 제고.
    [정부업무등의평가에관한기본법]의 틀 안에서 심사평가의 일부로서 사업평가를 수행함으로써 별도의 법적 근거 없이 체계적·제도적으로 사업평가제도를 정착시킴.

    □ 목표관리제

    목표관리제는 성과주의 예산제도와 유사한 점이 매우 많기 때문에 일선부처의 업무중복을 초래하여 반발을 불러일으킬 가능성이 있으므로 성과주의 예산제도와 목표관리제 사이에 적절한 관계정립을 모색.

    □ 성과감사

    감사원은 스스로 사업평가활동을 확대하는 동시에 전반적인 사업평가제도의 발전상황을 주기적으로 점검하고 필요한 정책방향의 전환을 기획예산처나 일선부처에 권고하는 역할을 수행할 필요.

    2. 사업평가제도의 도입방안

    가. 정부업무 등의 평가에 관한 기본법

    □ 지금까지 심사평가업무는 법적 기반 없이 대통령령에 따라 운영되어
    왔으나 2001년 1월 [정부업무등의평가에관한기본법(이하 '평가기본법')]이
    제정됨에 따라 법적 기반을 갖추게 되었음.

    동 법은 기관평가, 특정과제평가, 자체평가 등 지금까지 실시되어온 심사평가제도의 주요 항목에 대해 법적 권위를 부여함과 동시에, 각종 평가제도를 체계화하기 위한 방안도 제시.

    □ 제3조는 "평가에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를
    제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다"라고 규정.

    따라서 사업평가제도를 도입한다면 이에 대한 별도의 법률을 제정하지 않는 이상 동 법의 틀 안에서 사업평가제도를 운영해야 할 것으로 보임.

    □ 제5조~제9조에 따르면 평가에는 '중앙행정기관평가,' '지방자치단체평가,' '특정과제평가,' '자체평가,' '중앙행정기관의 소속기관 평가'의 다섯 가지가 있음.

    실시주체는 각각 국무총리, 중앙행정기관의 장, 국무총리 또는 중앙행정기관의 장, 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장, 중앙행정기관의 장.

    앞으로 우리나라에서 사업평가제도를 도입한다면 이는 이러한 각종 평가에
    모두 활용될 수 있음.

    - 예를 들어 국무총리는 중앙행정기관평가 또는 특정과제평가에 있어 사업평가를 활용할 수 있고, 기획예산처는 주요 예산사업에 대해 특정과제평가를 실시할 때 사업평가를 활용할 수 있음.

    □ 제10조에 따르면 국무총리는 매년 평가지침을 작성하여 1월 31일까지
    중앙행정기관의 장에게 시달하며, 중앙행정기관의 장은 이러한 평가지침에
    따라 평가계획을 작성하여 3월 10일까지 국무총리에게 제출해야 함.

    따라서 사업평가가 실시된다면 이에 대한 지침은 국무총리의 평가지침에
    포함되어야 하고 중앙행정기관의 장은 사업평가계획을 여타 평가계획과 함께 국무총리에게 제출해야 함.

    □ 제13조에 따르면 중앙행정기관 등 평가실시기관은 필요시 관계 행정기관 등에 자료, 서류 등의 제출과 관계 공무원의 출석 및 의견진술을 요구할 수 있으며, 관계 행정기관 등에 대한 실지조사를 실시할 수 있음.

    이러한 요구를 받은 관계 행정기관 등의 장은 특별한 사유가 있는 경우를
    제외하고는 이에 응해야 함.

    이 규정은 사업평가의 실시에 있어 큰 도움을 줄 것으로 보임.

    □ 제14조에 따르면 중앙행정기관의 장은 지방자치단체평가 및 특정과제평가의 결과를 국무총리에 보고해야 하며, 제18조에 따르면 정부는 중앙행정기관평가·지방자치단체평가·특정과제평가와 관련하여 보고서를 매년 국회에 제출해야 함.

    또한 제19조에 따르면 평가실시기관은 해당 정부업무 등의 평가결과를 공개해야 함.

    이러한 규정들은 사업평가의 결과가 원칙적으로 공개되어야 함을 의미.

    □ 제21조는 기존의 정책평가위원회에 대해 법적인 위치를 부여하고
    있으며, 제22조는 동 위원회에 대해 평가업무에 관한 포괄적 심의의무를
    부과하고 있음.

    따라서 사업평가 일반지침 작성, 사업평가 대상사업 선정 등의 경우에 동
    위원회의 심의를 거쳐야 할 것으로 판단됨.

    □ 제25조는 [정부업무평가운영협의회]의 설치를 규정하고 있는데, 동 협의회는 관련 기관간의 협의·조정기구로서 국무총리 소속 하에 설치됨.

    중앙행정기관의 장이 소속기관이 아닌 다른 행정기관에 대하여 특정과제평가 또는 이 법에서 정한 평가의 종류 이외의 평가를 하고자 하는 경우에는 협의회의 협의·조정을 거쳐야 함.

    따라서 기획예산처가 다른 부처의 주요 예산사업에 대해 사업평가를 실시하려 한다면 이는 동 협의회의 협의·조정을 거쳐야 함.

    □ 제25조 제4항에 의하면 정부업무평가운영협의회의 의장은 국무조정실장이며, 위원은 대통령령이 정하는 공무원과 국무총리가 위촉한 민간전문가가 됨.

    또 [정부업무등의평가에관한기본법시행령(대통령령)] 제23조에 의하면 동
    법에서 의미하는 '공무원'이란 행정자치부 차관과 기획예산처 차관 및 동 협의회에 상정되는 안건과 관련된 부처의 차관급 공무원이 됨.

    따라서 기획예산처는 동 협의회 참여가 보장되어 있음.

    나. 사업평가제도의 기본방향 설정

    □ 사업평가의 대상사업: 일단 대규모 예산사업에 한정하는 것이 바람직.

    규제사업이나 소규모 예산사업은 제외.

    보다 구체적으로 심사평가의 주요정책과제를 일단 사업평가의 대상으로 삼을 수 있을 것임.

    - 현재 주요정책과제는 각 부처 및 위원회 당 2~3개씩 설정되어 있는데, 이러한 사업들 가운데 예산사업에 대해 사업평가를 실시.

    □ 사업평가의 일차적 수요자: 일본의 경우와 같이 일단 부처가 자체적
    필요에 의해 사업평가를 실시하되, 여러 부처에 걸치는 사업 등에 대해서는 기획예산처가 주도가 되어 사업평가를 실시.

    각종 사업평가활동은 [평가기본법]에 따라 정부평가위원회를 통해 조정.

    특히 현재 국회에서 논의되고 있는 예산회계법 개정안의 제17조와 제41조의7에 따르면 기획예산처 장관은 타 부처의 주요 예산사업에 대해 사업평가를 요구할 수 있으므로 부처 자체평가 대상사업의 선정에 있어서도 기획예산처는 주도적인 역할을 수행할 수 있을 것임.

    □ 사업평가의 초점: 사업의 적절성(relevancy), 효과성(effectiveness), 효율성(efficiency) 등으로 설정할 수 있음.

    사업의 효율성보다는 적절성과 효과성의 검증에 많은 비중이 두어지도록 해야 함.

    그러나 외국의 사례에서 보듯이 실제로 적절성과 효과성의 검증이 쉽지 않으므로 제도도입 초기에는 이에 대해 지나치게 높은 기대를 걸지 않는 편이 바람직하며, 일단 효율성에 초점을 맞추어 사업평가를 실시.

    □ 사업평가 결과의 공개: 평가결과가 일선부처에 대한 비판의 자료로만
    활용될 경우, 일선부처가 사업평가제도의 도입 자체를 반대하거나 사업평가에 필요한 기초자료를 충분히 제공하지 않을 가능성이 있으므로 신중히 결정.

    그러나 [정부업무등의평가에관한기본법]은 기본적으로 평가결과의 공표를
    의무화하고 있으므로 일단 평가결과를 공표하는 것을 원칙으로 함.

    다. 기타의 고려사항

    □ 조정위원회의 구성: 외부기관에 위탁 수행되는 사업평가의 質 관리와 다양한 사업평가활동의 종합·조정을 위해 예비타당성조사제도에서와 같이 사업평가에 대해서도 조정위원회(steering group)나 자문위원회(advisory committee)의 역할을 수행하는 위원회조직을 구성할 필요.

    첫째 방법: 기획예산처가 주도하여 평가대상을 선정하고 평가작업을 관리하기 위해 별도의 위원회조직(가칭 [사업평가위원회])을 구성.

    - 사업평가위원회(가칭)는 정책평가위원회의 소위원회로 하고, 동 위원회의 실무지원을 위해 기획예산처 차관 또는 예산관리국장을 의장으로 하는 [사업평가운영협의회(가칭)]를 설치.

    - 각 부처가 실시하는 자체평가 및 기획예산처가 실시하는 여러 부처에 걸친 사업의 평가에 대해 대상사업 선정, 과업설명서(terms of reference)의 검토, 연구진의 구성, 평가작업의 중간점검, 평가결과의 검토 등 각 단계별로 주요 사항을 심의하고 확정하는 등의 역할 수행.

    - 또한 주기적으로 전체 사업평가의 추진실태를 점검하고 분석하며 발전방향을 모색하는 역할도 담당.

    둘째 방법: [평가기본법]에 규정된 [정부업무평가운영협의회]를 활용.

    - 이 경우 각 부처 자체평가에 대한 관리(평가작업의 중간점검, 평가결과의 검토 등)는 각 부처의 [자체평가위원회]에서 담당하고, 정부업무평가운영협의회는 주로 각 부처 대상사업 선정에 관한 부처간 협의와 기타의 조정업무를 맡게 됨.

    - 이 경우에도 기획예산처는 내부조직으로서 사업평가위원회(가칭)를 설치할 필요가 있는데, 이는 기획예산처가 실시하는 여러 부처에 걸치는 사업에 대한 평가를 관리하는 임무를 맡게 됨.

    □ 별도 예산의 편성: 예비타당성조사제도에서와 같이 사업평가에 대해서도 별도의 예산을 편성하는 방안을 강구할 필요.

    물론 앞에서 각 부처의 정책연구비 중 일부를 활용하도록 할 수도 있을 것이나 정책연구비는 기존의 정책연구수요를 충당하기 위한 것이고, 앞에서 살펴본 것처럼 사업평가는 기존의 정책연구와는 중복되는 부분이 극히 적으므로 별도의 예산편성이 불가피할 것으로 보임.

    □ 사업평가의 법적 근거 확보: 현재 국회에서 논의중인 예산회계법 개정안에 따르면 별도의 법적 근거를 확보할 필요가 없을 것으로 보임.

    개정안 제17조 제2항: "기획예산처 장관은 성과중심의 재정운영을 위하여 각 중앙관서의 장에게 성과계획서, 성과보고서 등의 작성을 요구하고, 이에 필요한 지침을 시달할 수 있다."

    개정안 제41조의7: "정부에서 국회에 제출하는 세입세출결산에는 주요 사업의 예산성과 평가보고서를 첨부하여야" 한다.

    □ KDI 공공투자관리센터의 활용: 사업평가의 실무적 관리는 KDI의 공공투자관리센터를 활용할 수 있을 것임.

    라. 사업평가 매뉴얼 작성

    □ 사업평가의 質을 일정한 수준에서 유지하고 사업평가 간의 일관성을 유지하기 위해서는 사업평가 매뉴얼을 작성해야 하는데, 매뉴얼은 두 부분으로 구성.

    첫째 부분: 구체적인 방법론을 예시적으로 설명.

    둘째 부분: 사업평가의 의미, 목적, 초점, 수행체계 등을 밝힘.
  • 목차
    제Ⅰ장 문제의 제기

    제Ⅱ장 공공투자사업 예산관리체계의 현황 및 문제점

     1. 공공투자사업의 현행 시행절차

      가. 법령상의 시행절차
      나. 사업 추진기관의 업무흐름

     2. 공공투자사업의 예산관리 체계

      가. 공공투자사업의 예산관리 법체계
      나. 공공투자사업 관련 예산관리 제도

       (1) 장기계속계약 제도와 계속비 제도
       (2) 총사업비 관리제도
       (3) 대규모 단일사업 예산제도와 집단사업 총액계상 예산제도
       (4) 재정사업 예산관리 제도와 민자사업 예산관리 제도

     3. 공공투자사업 예산관리체계의 문제점

      가. 사전적 준비단계의 문제점

       (1) 사전적 기획 및 조사 부실
       (2) 재정사업 및 민자사업의 통합관리 원칙 부재
       (3) 사전적인 영향평가 실시 미비

      나. 총사업비 관리단계의 문제점

       (1) 총사업비 금액의 지속적 증가
       (2) 총사업비 관리업무의 비효율성
       (3) 장기계속공사 수행에 적합한 안정적 예산편성 미흡
       (4) 공정관리와 예산관리의 연계 미비

      다. 유지관리 및 사후평가 단계의 문제점

       (1) 효율적 유지관리 시스템의 부재
       (2) 사후평가 제도의 미비
       (3) 사후평가 방법론의 미개발

    제Ⅲ장 선진국의 공공투자사업 예산관리체계

     1. 미국

      가. 자본자산 관리의 개요
      나. 계획(Planning) 단계의 자본사업 관리

       (1) 전략과 사업성과의 연계
       (2) 기초조사와 성과격차의 인식
       (3) 기능요건 설정
       (4) 자본자산 조달의 대안 모색
       (5) 최선의 자본자산 선택
       (6) 기관 자본계획

      다. 예산(Budgeting) 단계의 자본사업 관리

       (1) 기관의 예산요구서 제출
       (2) 기관의 예산안 회부
       (3) 기관의 수정
       (4) 예산안의 대통령 승인
       (5) 의회 승인
       (6) 예산 배정

      라. 조달(Procurement) 단계의 자본사업 관리

       (1) 계획결정에 대한 확증(validate planning decision)
       (2) 조달 위험관리
       (3) 방법에 대한 고려
       (4) 계약형태 및 가격 메카니즘의 선택
       (5) 사업요청서 고시
       (6) 제안서 평가 및 협상
       (7) 계약 결정
       (8) 계약관리
       (9) 획득 분석(Acquisition Analysis)
       (10) 인수

      마. 유지관리(Management-In-Use) 단계의 자본사업 관리

       (1) 운영분석(Operational Analysis)
       (2) 운영 및 유지관리계획 실행(Execution of Operation and Maintenance Plan)
       (3) 사후평가(Post-Implementation Review)
       (4) 자산처분계획의 실행(Execution of asset disposal plan)

     2. 영국

      가. 사업의 시행절차

      나. 위험관리 및 변경사항의 통제

      다. 타당성평가와 환경영향평가

     3. 일본

      가. [행동지침]·[행동계획]의 추진 개요

      나.예산관리방안 개선

       (1) 기본시각
       (2) 공사비용의 절감
       (3) 공사의 시간비용 절감
       (4) 생애전체비용 절감
       (5) 공사의 사회비용 절감
       (6) 공사의 효율성 향상에 의한 장기비용 절감

      다. 성과 및 추가과제

       (1) 지금까지의 성과
       (2) 추가과제

     4. 선진국 사례로부터의 교훈

      가. 예산관리 조항 법제화 및 지침화
      나. 사업계획서의 체계화
      다. 단계별 사업승인 시스템
      라. 타당성평가와 영향평가 제도의 연계
      마. 프로젝트의 예산관리 전문조직 운영
      바. 예산관리에 있어서 재정과 민자의 합리적 역할분담
      사. 효율적인 유지관리 및 사후평가제도 구축
      아. 효율화 시스템 보다 비용감축에 초점을 둔 일본 사례

    제Ⅳ장 공공투자사업 예산관리체계 개선의 기본방향

     1. 예산관리 효율화를 위한 조항의 법제화ㆍ지침화

     2. 단계별 추진상황 점검 및 전문조직 활용

    제Ⅴ장 사전적 준비 단계에서의 개선방안

     1. 예비타당성조사 제도의 정착

      가. 예비타당성조사 제도운영의 개관과 문제 제기

       (1) 예비타당성조사 제도의 운영 개관
       (2) 문제 제기

      나. 예비타당성조사 제도의 법적 근거 강화

       (1) 현황 및 문제점
       (2) 개선방안

      다. 예비타당성조사 대상사업 선정의 개선

       (1) 현황 및 문제점
       (2) 개선방안

      라. 예비타당성조사 후 처리과정 개선

       (1) 조사결과 확정과정의 개선
       (2) 조사 통과 후 처리과정 개선
       (3) 조사를 통과하지 못한 사업의 처리과정 개선

      마. 예비타당성조사결과의 등급화 방안

     2. 공공투자사업에 있어서 재정과 민자의 합리적 역할분담

      가. 재정사업/민자사업의 분류원칙 확립

       (1) 경제성 및 재무성 통합분석을 통한 재정사업/민자사업 분류
       (2) 사업의 특성분석에 따른 재정사업/민자사업 분류 가능성 검토
       (3) 재정사업과 민자사업 간의 신축적 전환 허용

      나. 재정과 민자의 재원분담 원칙 확립

       (1) 민자사업에 대한 재정지원 상한규모 산출
       (2) 민간사업자 간의 경쟁을 통한 재정지원 규모 확정
       (3) 재정지원 절차의 개선

     3. 환경영향평가 등 각종 영향평가의 사전적ㆍ통합적 실시

      가. 영향평가의 사전적ㆍ통합적 실시 필요성

       (1) 사전적 실시 필요성
       (2) 통합적 실시 필요성

      나. 영향평가의 사전적ㆍ통합적 실시 방안

       (1) 예비타당성조사에서의 '사전적 영향성 평가' 실시
       (2) 타당성조사 단계에서의 환경ㆍ교통ㆍ재해 등 영향평가 동시 실시

    제Ⅵ장 총사업비 관리단계에서의 개선방안

     1. 총사업비 관리제도 개선의 기본원칙

     2. 총사업비 개념의 재정립

      가. 현황 및 주요 쟁점 : 총사업비 개념의 불확정성
      나. 개선대안 : 기본설계 실시후 기준(Baseline) 총사업비 확정

     3. 사업추진 단계간의 사업비 연계 관리

      가. 현황 및 주요 쟁점
      
      나. 개선대안

       (1) 실시설계 단계부터는 원칙적으로 총사업비 증가 불인정
       (2) [총사업비 준수 설계(Design To Cost)] 개념 도입
       (3) 총사업비 기준(Baseline)에 기초한 사후평가 실시

     4. 총사업비 산정방식의 개선

      가. 현황 및 주요 쟁점 : 총사업비 산정방식의 부적절성

      나. 개선대안

       (1) 공사비 관련 적산정보의 축적
       (2) 내역서 공종 및 작성방법의 표준화
       (3) 다양한 코스트 데이터 발간 241

     5. 계속비제도의 적용 확대

      가. 현황 및 주요 쟁점

       (1) 현황
       (2) 선진국 사례로부터의 시사점

      나. 개선대안

       (1) 계속비 예산편성 비율의 점진적 확대
       (2) 계속비제도 확대 대상사업 검토
       (3) 계속비계약에 대한 규정 보완

     6. 효율적인 공사관리시스템 도입

      가. 현황 및 주요 쟁점

       (1) 예비비 설정 등 리스크 관리장치 미흡
       (2) 공정-공사비 통합관리시스템(EVMS) 등 사업관리시스템 부재

      나. 개선대안

       (1) 체계적인 리스크 관리제도 정비
       (2) 공정-공사비 통합관리시스템(EVMS)의 도입, 정착

    제Ⅶ장 유지관리 및 사후적 평가단계에서의 개선방안

     1. 효율적인 유지관리 시스템 구축

      가. 현황 및 주요 쟁점
      나. 개선대안

     2. 사후적 사업평가제도의 도입

      가. 사후적 사업평가제도 도입의 제약 및 주요 쟁점

       (1) 일선부처와 정치권의 반발
       (2) 평가역량의 부족
       (3) 기초자료의 미비
       (4) 성과관리체계 도입노력의 분산

      나. 사후적 사업평가제도 도입의 기대효과

      다. 사후적 사업평가제도의 도입방안

       (1) 사업평가 대상사업 선정
       (2) 사업평가 조직
       (3) 사업평가의 법적 근거 마련
       (4) 기타

     3. 사후적 사업평가 방법론의 개발ㆍ확립

      가. 사업평가 분석지침의 개발

      나. 사업평가 분석지침에 포함될 내용

       (1) 일반지침에 포함될 내용
       (2) 사업 종류별 세부지침에 포함될 내용

    참고문헌
    요약
    정부 등 공공부문이 시행하는 각종 공공투자사업에 많은 문제점이 있다는 것은
    이미 오래 전부터 지적되어 왔다. 공공투자사업의 규모와 내용 그리고 사업추진에
    관한 체계적인 관리계획이 부족하여 사업진행 과정에서 수많은 사업계획 변경이 초래되고
    있으며 총사업비가 눈덩이처럼 불어난다는 사실이 매년 연례 행사처럼 신문지면을
    크게 장식하고 있는 것이다. 이와 같은 문제점이 거듭 지적됨에도 불구하고
    이를 해결할 수 있는 방안이 체계적으로 또 실질적으로 제시되지 않고 있는 것은
    무엇 때문일까?



    그것은 공공투자사업의 전반적인 사업추진 관리체계를 조명하면서, 합리적인 의사결정을
    유도하고 예산절감과 품질개선에 대한 유인구조를 제대로 형성할 수 있도록 '제도적
    틀'을 정비하려는 노력이 미흡하였기 때문이 아닐까 한다. 다시 말해 관련
    문제점이 부각되면 이를 규제와 단속, 문책과 징계를 통해 해결하고자 하였기 때문에
    보다 근본적인 해결방안을 모색하기 어려웠던 것이다.



    다행스럽게도 정부는 1998년 말부터 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 몇가지
    획기적인 노력들을 시도하기 시작하였다. 1998년 말 기획예산위원회(현재의
    기획예산처)와 건설교통부를 중심으로 '공공사업효율화추진단'이 구성되었으며, 이들은
    공공투자사업의 효율성 제고를 위한 사업관리제도의 개선 연구와 더불어 공공사업
    추진 전반의 비효율성 개선작업에 착수한 바 있다.



    1999년도에는 최초로 예비타당성조사 제도도 도입되었다. 기존 타당성조사의
    문제점을 개선하기 위하여 예비타당성조사 제도를 도입하였는데, 예비타당성조사는
    철저한 사전적 검토 뿐만 아니라 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와
    경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을
    두고 시행되었다.



    본 보고서는 1998년 말부터 시작된 공공투자사업의 효율적 관리체계를 구축하려는
    노력의 연장선 상에서 작성되는 것이다. 필자는 1999년에 예비타당성조사 제도의
    조사 방법론 및 표준지침 연구를 수행한 바 있는데, 그 때에 공공투자사업을 효율적으로
    관리하기 위해서는 예비타당성조사 뿐만 아니라 사업의 기획, 사전조사, 설계, 입찰
    및 계약, 시공, 유지관리, 사후평가 등의 전체 사이클을 하나로 꿰뚫는 보다 큰 '제도적
    틀'을 개선할 필요성이 있다는 점을 깊이 인식하게 되었다. 모든 공공투자
    프로젝트는 하나의 흐름을 가지고 진행되는 것이기 때문에 각각의 사업단계에서 개선점을
    '피스밀(piece meal)'로 찾는 것은 의미가 없으며, 모든 프로젝트 사이클을 하나의
    과정으로 인식하여 '패키지(package)'로 개선점을 모색해야 한다는 결론을 얻었던
    것이다. 본 보고서는 그러한 문제 인식에서 출발한다.



    공공투자사업 전체 사이클을 하나의 패키지로 하여 개선대안을 모색하는 작업은
    크게 두 가지 측면을 고려해야 할 것이다. 하나는 '실물적 측면'의 개선사항이고,
    다른 하나는 '예산측면'의 개선사항이다. 실물적 측면의 개선사항이란 타당성
    조사의 실효성 제고, 설계의 내실화, 담합ㆍ덤핑의 방지, 공정한 계약문화 정착 등과
    같이 프로젝트를 수행하면서 실물적으로 개선해야 할 사항들을 말한다. 예산측면의
    개선사항이란 실물적 측면의 개선사항에 수반될 수밖에 없는 예산측면의 쟁점, 즉
    타당성 조사비, 설계비, 공사비 등을 책정하고 그 예산집행을 관리하는 과정에서
    개선해야 할 사항들을 말한다.



    공공투자사업 프로젝트가 성공적으로 완료되려면 '실물'과 '예산' 양자는 동전의
    앞면 및 뒷면 관계와 같아서 서로 떼어놓고 생각하기 힘들다. 그럼에도 불구하고
    이제까지 공공투자사업 효율화 논의는 '실물측면'을 지나치게 강조하고, '예산측면'을
    상대적으로 소홀하게 다루어 왔다는 비판을 면하기 어려울 것이다.



    예컨대 프로젝트의 실물측면, 즉 사전적 조사 시행, 기본설계 및 실시설계 실시,
    입찰 및 공고를 통한 사업자 선정, 시공 및 유지관리 등의 전과정은 실물부문에서
    일어나는 프로젝트 사이클이지만, 실물부문 사이클이 원활히 가동되려면 프로젝트의
    각 예산이 '적절한 시점'에서 그리고 '적정 수준'으로 반영되어야 하는데 그것이
    원활히 이루어지도록 예산체계가 잘 갖추어졌느냐에 대한 비판이 제기되고 있는 것이다.
    예산반영의 적정한 시점이 언제이며, 적정한 수준이 얼마인가에 대해서 쉽게
    해답을 찾을 수는 없지만, 적어도 그 동안의 경험은 실물측면에서 작동하는 발주자
    혹은 시공자 등의 행동 유인구조가 효율적으로 예산편성 및 관리과정에 반영될 수
    있도록 하는 체계가 충분히 확립되어 있지 않음을 시사하고 있다.



    물론 예산당국은 매년 예산편성지침 및 총사업비관리지침 등과 같은 지침서를
    만들고 이 지침에 의거해서 예산요구를 받고, 예산을 편성, 관리하고 있지만, 구체적인
    예산편성이 사전적으로 확정된 제도 혹은 원칙에 의존하지 않고 예산당국의 내부방침
    혹은 관습에 따라 결정되는 경우가 적지 않은 것으로 알려져 있으며, 예산반영이
    타이밍을 놓침으로써 프로젝트의 수행이 지연되거나 불필요한 비용이 초래되는 경우도
    발생하고 있고, 예산이 충분히 배정되지 못하여 프로젝트의 실물부문 수행이 부실화될
    위험도 있다는 지적을 받고 있다.



    또한 공공투자 프로젝트를 효율적으로 관리하기 위해서는 실물측면과 예산측면을
    통합하여 실물부문의 '성과(performance)'와 '효율(efficiency)'에 걸맞도록 예산관리
    및 집행이 이루어지는 것이 매우 중요하다. 예산측면을 충분히 고려하는 실물계획이
    필요하며, 반대로 실물측면을 충분히 고려하는 예산계획이 필요하다고 할 수 있는
    것이다.



    본 보고서의 목적은 실물측면의 프로젝트 사이클 추진과정 및 운영메카니즘에
    내재된 인센티브가 예산측면의 인센티브와 일치될 수 있도록 효율적인 예산관리 방안을
    제안하는 데 있다. 아쉽지만 본 보고서가 모든 문제점에 대하여 한꺼번에 해결책을
    제시할 수는 없을 것이다. 프로젝트 사이클을 하나의 패키지로 간주하여 전체적인
    관점에서 문제제기를 시도할 것이지만, 본 보고서에서 모든 문제에 대한 해답을 제시할
    수 있을 만큼 문제가 간단하지도 않으며 또한 우리의 능력도 거기에 미치지 못하기
    때문이다.



    우리는 프로젝트의 사이클을 따라 사전적 준비단계, 총사업비 관리단계, 유지관리
    및 사후적 평가단계의 3단계로 나눈 다음, 각 단계에서 핵심적으로 해결되어야 할
    예산관리 효율화 쟁점들을 정리하고 가능한 범위내에서 몇 가지 쟁점들을 중심으로
    구체적인 개선대안을 모색하게 될 것이다. 구체적인 개선대안을 제시하기에는
    아직 추가적인 연구가 필요하다고 판단되는 사항에 관해서는 문제제기와 아울러 추후의
    연구방향만을 제안하게 될 것이다. 본 보고서의 제목에 '공공투자사업 예산편성의
    효율화 방안 Ⅰ'과 같이 '제Ⅰ권'이라는 시리즈 넘버를 붙인 이유도, 본 연구가 제한된
    범위내에서, 제한된 쟁점들에 대한 개선방안을 모색할 것이며, 기타 제기될 수 있는
    많은 문제점들에 대해서는 향후 '제Ⅱ권' 혹은 '제Ⅲ권'을 통하여 지속적으로 해결책을
    모색할 계획임을 미리 밝히기 위함이다.



    제Ⅰ권 보고서를 통하여 구체적인 개선대안을 모색하고자 하는 사항은 사전적
    준비단계에서 예비타당성조사의 정착을 위한 방안 모색, 재정사업과 민자사업간의
    효율적인 역할분담 및 각종 영향평가제도의 사전적ㆍ통합적 운영방안 모색 등이며,
    총사업비 관리단계에서 총사업비 개념의 재정립, 사업추진 단계간의 총사업비 연계관리
    방안, 총사업비 산정방식의 개선, 효율적 공정 및 공사비 관리시스템 구축방안, 계속비제도의
    확대적용 방안 등이 될 것이다. 유지관리 및 사후적 평가단계에서의 쟁점사항은
    사후적 사업평가시스템의 도입을 위한 제도개선 방안과 평가지침 개발을 위한 기본방향
    등이 될 것이다.



    이하에서 보고서의 구성은 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 공공투자사업에 대한
    예산관리 현황 및 문제점을 정리한다. 현행 공공투자사업의 시행절차를 살펴보고,
    시행절차를 따라서 예산이 어떻게 편성, 관리되고 있는지 관련 법체계, 관련 제도
    등으로 나누어 살펴볼 것이다. 나아가 몇 가지 대표적인 공공투자사업 수행사례
    분석을 통하여 공공 프로젝트가 어떻게 비효율적으로 관리되었으며, 그 원인은 무엇인지를
    파악하기로 한다. 제기되는 문제점들을 체계적으로 정리함으로써 개선대안에
    대한 시사점을 찾아 나갈 것이다.



    제Ⅲ장은 미국, 영국 및 일본을 중심으로 선진국의 공공투자사업 예산관리 체계를
    정리하게 된다. 선진국들은 80년대부터 정부개혁과 재정개혁의 과정에서 공공투자사업의
    효율적 예산관리 방안을 개발해 왔다. 정부부문이 행하는 각종의 사업 가운데에서
    가장 중요한 비중을 차지하는 것이 바로 공공투자사업이라 할 수 있는데, 이들을
    체계적으로 기획하고 예산집행하는 것은 재정개혁과 관련하여 중요한 의미를 가진다고
    이해되었기 때문이다. 특히 미국은 대통령 직속기관인 예산관리처(Office of
    Management and Budget; OMB)를 중심으로 공공투자사업의 관리방안, 즉 공공의 자본자산(Capital
    Asset)을 조달, 관리하는 방안을 상세화하는 지침을 공표하고 있다. 영국도
    재무성(HM Treasury)이 공공사업에 대한 위험관리 방안을 구체적으로 작성, 제시하고
    있는데, 타당성조사, 영향평가제도, 입찰 및 계약제도 등에 관하여 매우 상세한 지침을
    마련해 놓고 있다. 이러한 추세는 일본도 예외가 아니어서 최근 공공사업의
    효율화 방안에 관한 활발한 논의가 진행중에 있다.



    제Ⅳ장에서는 제Ⅴ장, 제Ⅵ장 및 제Ⅶ장에서 제시될 공공투자사업 예산관리체계의
    개선방안에 공통적으로 적용될 수 있는 기본원칙을 제시하는데 초점을 둘 것이다.
    앞서 지적한 것처럼 우리는 모든 공공투자 프로젝트를 하나의 흐름으로 인식하여
    각각의 사업단계에서 개선점을 '피스밀(piece meal)'로 찾는 것이 아니라 '패키지(package)'로
    개선점을 찾는데 주력할 것이다. 따라서 사전적 준비단계(제Ⅴ장), 총사업비
    관리단계(제Ⅵ장), 유지관리 및 사후적 평가단계(제Ⅶ장)에서의 개선점을 제시하기
    전에 공통적으로 적용되어야 하는 개선원칙을 확립하는 것은 매우 중요하다고 할
    수 있다.



    제Ⅴ장은 사전적 준비단계에서의 개선방안을 논하게 된다. 첫 번째의 쟁점은
    사업초기 단계에서의 예비타당성조사 정착을 위한 방안 제시이다. 사업 주무부처가
    사전적 기획과 기본계획을 어떻게 마무리하여야 하는지 살펴보고 예비타당성조사
    제도의 조기 정착을 위해 추가적으로 보완되어야 하는 법, 제도 및 운영지침을 제시하게
    될 것이다. 예비타당성조사 대상사업 선정의 원칙 및 조사 이후의 처리방안
    등에 관한 구체적인 논의도 전개될 것이다. 제Ⅴ장에서 다루는 두 번째의 쟁점은
    현재 재정사업과 민자사업이 별도의 법 및 제도에 의해 추진되고 있음에 따라 발생하고
    있는 불필요한 혼란과 재원의 낭비위험을 제거하기 위한 재정사업과 민자사업의 통합관리
    방안 모색이다. 제Ⅴ장에서 다룰 마지막 쟁점은 사전적ㆍ통합적 각종 영향평가제도
    실시의 필요성이다. 현재 환경, 교통, 재해, 인구 등의 각종 영향평가가 사업이
    상당한 수준 추진되고 난 이후에 실시됨에 따라 명실상부하게 영향평가의 결과가
    사업추진 타당성 여부를 판단하는데 아무런 영향을 미치지 못하고 있는데, 이러한
    문제점을 개선하기 위한 방안으로 사전 영향평가 검토 혹은 타당성조사와 영향평가의
    병행추진 가능성을 타진하게 될 것이다.



    제Ⅵ장은 총사업비 관리단계에서의 몇 가지 개선방안을 논한다. 먼저 총사업비에
    대한 정의를 내리고 사업 추진단계간의 연속성을 확보할 수 있도록 총사업비 관리
    대상범위를 체계적으로 재구성할 것이다. 나아가 타당성 조사와 기본설계를
    통합 실시하는 방안과 효율적인 총사업비 관리를 위해 예산의 집중투자 방안 및 계속비예산의
    확대 방안 등을 실행에 옮기기 위한 개선과제를 구체적으로 제시하게 된다. 마지막으로
    공정관리와 예산관리를 연계하는 '실적가치관리제도(EVMS; Earned Value Management
    System)'를 활성화하기 위한 방안은 무엇인지 등에 관해서도 언급하고자 한다.



    제Ⅶ장은 유지관리 및 사후적 평가단계에서 적용될 수 있는 개선대안을 모색한다.
    공공투자사업에 대한 투자가 완료되어 시설물이 가동하게 되면 이 때부터 시설물을
    보다 효율적으로 유지관리하는 것이 매우 중요한 과제가 된다. 모든 공공투자사업의
    '생애전체비용(life cycle cost)'을 관리한다는 측면에서 시설물이 완공된 이후 유지관리를
    보다 효율적으로 시행할 수 있도록 인센티브 시스템을 구축하는 대안을 검토하게
    될 것이다. 한편 우리나라에서 이제까지 한번도 체계적으로 시행된 바 없었던
    공공투자 프로젝트(혹은 프로그램)에 대한 사후적 평가제도를 도입하는 방안도 제안하고자
    한다. 사후적 평가제도가 정착되기 위해서는 사업 추진과정에 대한 사후평가의
    결과가 회계결산제도(audit system)에 반영되도록 하는 것이 중요한데, 이를 위해
    사업의 성과를 어떻게 측정(performance measure)하고, 그 결과를 어떻게 feed back시킬
    것이냐에 관한 논의가 필요하다. 어떤 사업에 대하여 사후 평가를 실시할 것인지,
    사후 평가의 주체는 누구로 할 것인지, 사후 평가의 결과를 어떻게 활용할 것인지
    등 사후 평가방법을 실제로 적용하는 데에서 해결되어야 할 수많은 쟁점이 있는데
    이러한 쟁점들에 대한 의견도 추가하고자 한다.



    이상의 논의를 통하여 우리는 공공투자사업에 대한 효율적 예산관리 방안은 '실물부문'에서
    활동하고 있는 발주자ㆍ시공자들이 자발적인 인센티브를 가지고 적은 비용으로도
    보다 좋은 제품을 생산하도록 유도할 수 있는 '예산체계'를 구성하는 것이라는 사실을
    거듭 확인하게 될 것이다. 사전적 준비단계, 총사업비 관리단계, 유지관리
    및 사후적 평가단계에서 각각 논의되는 '적은 비용으로 보다 좋은 제품을 생산'하기
    위한 예산관리 정책과제들을 종합하고 상호 연계하는 노력이 지속적으로 요구된다고
    하겠다.
  • 목차
    Ⅰ. 문제의 제기


    Ⅱ. 민자사업에 대한 재정지원 제도, 현황 및 문제점

     1. SOC 재정사업에 대한 국고지원 제도

      가. 도로
      나. 철도
      다. 항만
      라. 공항
      마. 복합화물터미널

     2. SOC 민자사업에 대한 재정지원 제도

      가. 도로
      나. 경량전철
      다. 항만
      라. 공항시설
      마. 복합화물터미널

     3. 민자사업에 대한 재정지원 현황

      가. 건설비 지원
      나. 기타 지원

     4. 민자사업 재정지원 실시협약 사례분석

      가. 대구~대동간 고속도로 사업
      나. 수도권 신공항고속도로 사업
      다. 인천국제공항철도 사업
      라. 경량전철 사업
      마. 부산신항만 사업

     5. 문제점

      가. 민자유치 대상사업 선정의 일관된 원칙 부재
      나. 민자, 국고, 지방비간 역할분담 불분명
      다. 체계적인 지원원칙 부재
      라. 직접지원 보다 간접지원 방식에 치중
      마. 경쟁촉진에 부적합한 입찰 및 심사 평가 제도
      바. 협상 및 계약 지체
      사. 구체적인 재정지원 절차 미확립


    Ⅲ. 외국의 민자사업에 대한 재정지원제도 현황 및 사례분석

     1. 영국의 PFI

      가. PFI 제도의 개요
      나. PFI 프로젝트 현황 및 계획
      다. 정부실행대안
      라. 입찰절차
      마. 재정지급
      바. 위험 분석 및 위험 분담
      사. 지방정부에서의 PFI

     2. 일본의 민자유치제도

      가. 민자유치 관련법
      나. 민활제도상의 재정지원
      다. 일본의 PFI제도

     3. 필리핀의 BOT

      가. BOT 방식 추진경위
      나. BOT 프로젝트
      다. 민간제안사업
      라. 필리핀의 민자유치 사업 추진현황
      마. 투자활성화를 위한 정부지원 사항

     4. 주요 부문별·프로젝트별 사례분석

      가. 도로
      나. 철도부문
      다. 항만

     5. 시사점

      가. 재정사업과 민자사업을 세분하여 추진
      나. 대상사업 선정을 위한 상세한 사전 검토
      다. 입찰서류 및 공고에 있어 구체화된 사항을 명시
      라. 지방 공공사업에 대한 지원
      마. 프로젝트 활성화를 위한 노력


    Ⅳ. 재정지원제도 개선의 기본방향

     1. 기본원칙

     2. 단계별 개선방향


    Ⅴ. 민자유치 대상사업 선정방안의 개선

     1. 경제성 분석과 재무성 분석의 통합

      가. 경제성 분석
      나. 재무성 분석
      다. 경제성 및 재무성 분석 통합의 필요성
      라. 경제성 및 재무성을 통합하는 프로젝트 평가모형
      마. 통합모형 분석을 통한 재정 및 민자 대상사업 분류

     2. 민자유치 대상사업의 선정 및 고시 체계

      가. 제1단계 : 예비타당성조사 실시
      나. 제2단계 : 기본설계 및 타당성조사 완료
      다. 제3단계 : 민자 대상사업 확정 및 시설사업기본계획 고시
      라. 소결

     3. 정부고시사업의 대상사업 선정 및 고시 절차개선

      가. 현행제도
      나. 개선사항

     4. 민간제안사업의 대상사업 선정 및 고시 절차개선

      가. 현행제도
      나. 개선사항

     5. 지방자치단체 추진사업의 대상사업 선정 및 고시 절차개선

      가. 현행제도
      나. 개선사항 1 : 사업 소관부처 등의 사전 심의 및 검토 강화
      다. 개선사항 2 : 국고 및 지방비간의 재원분담 원칙 제시
      라. 지방자치단체 추진 정부고시사업 사례분석 : 거가대교 사업
      마. 지방자치단체 추진 민간제안사업 사례분석 : 마창대교 사업


    Ⅵ. 민자사업에 대한 재정분담금 상한규모 산출

     1. 기본원칙

      가. 주요 쟁점
      나. 재정분담금 상한규모 산출방안

     2. SOC 부문별 기대비용 및 기대수입 추정

      가. 도로사업 부문
      나. 철도사업 부문
      다. 항만사업 부문

     3. 적정수익률의 시산

      가. 투자수익률의 개념
      나. 부채자본비용
      다. 자기자본비용
      라. 물가상승률
      마. 건설업의 가중평균 자본비용의 추정
      바. 리스크 프리미엄의 고려
      사. 적정 수익률의 선택
      아. 할인의 대상이 되는 현금흐름


    Ⅶ. 재정지급을 보장하는 기반시설 지정 검토

     1. 개념

     2. 부문별 기반시설 지정 가능성 평가

      가. 도로사업 부문
      나. 철도사업 부문
      다. 항만사업 부문
      라. 공항사업 부문

     3. 기반시설 지정방안의 한계


    Ⅷ. 입찰, 심사, 협상 및 계약방안 개선

     1. 현행 제도의 문제점 및 개선방향

      가. 현행의 입찰, 심사, 협상 및 계약방법
      나. 현행 제도의 문제점
      다. 개선의 기본방향

     2. 입찰단계의 개선방안

      가. 재정분담금 상한규모 등의 사전 고시
      나. 표준 위험행렬의 작성 제시

     3. 심사단계의 개선방안

      가. 3단계 심사방안
      나. 단일 입찰자의 경우 1회 유찰 및 협상기간 '한시적' 규정
      다. 표준 심사평가안의 작성 예시
      라. 입찰비용 일부를 정부가 보전
     
     4. 협상 및 계약방안의 개선

      가. 협상대상이 아닌 사항을 사전에 명시
      나. 기존의 실시협약안 사례 : 도로부문 사업
      다. 새로운 표준협약안 작성을 위한 검토사항


    Ⅸ. 환차손 보전 및 최소운영수입 보장방안 개선

     1. 환차손 보전방안 개선

      가. 현재의 환차손 보전방법
      나. 현행 제도의 문제점
      다. 환차손 보전범위의 설정

     2. 최소운영수입 보장방안 개선

      가. 현황 및 문제점
      나. 대안의 모색
      다. 조기개통 또는 개통지연시의 운영수입 보장방안 조치사항

     3. 환차손 보전 및 최소운영수입 보장을 위한 정책선택

     4. 환차손 보전 및 최소운영수입 보장을 위한 예산확보


    Ⅹ. 재정지원 절차의 개선

     1. 재정지원의 형태 검토

      가. 보조금 형태의 직접지원 필요
      나. '재정보조금'이 아니라 '재정분담금'

     2. 계속비제도의 활용

     3. 재정지급의 시기와 횟수 검토
    요약
    정부는 1994년 이후 사회간접자본시설에 대한 민간자본 유치사업을 활성화하기 위하여 다양한 노력을 경주하고 있으나 그 성과는 매우 미흡한 것으로 평가되고 있다. 94년 민자유치촉진법을 제정하였고, 98년에는 이 법률을 대폭 개정한 민간투자법을 제정하는 등 민자유치사업을 활성화하기 위해 법률의 제정 및 제도개선에 많은 노력을 기울였으나 사업시행자 지정 건수는 아직 부진한 실정이다. 사업시행자가 지정되어 실시협약을 체결한 민자유치사업의 경우에서도 향후 이들 사업이 원활하게 진행될 것인가에 대해 많은 우려가 제기되고 있다.

    적극적인 정부의 의지에도 불구하고 민간자본 유치사업의 실적이 부진한 근본적 이유는 대상사업의 수익성이 부족하기 때문일 것이다. 민자유치제도가 시행된 이후 정부는 경제정책의 큰 틀을 벗어나지 않는 범위 내에서 충분한 수익성을 보장하기 위해 많은 노력을 기울여 왔지만, 민간기업이나 금융기관의 입장에서 보면 아직 투자위험에 비해 수익성이 현저히 낮아 참여를 꺼리는 경향이 있다.

    이처럼 민간투자사업의 수익성이 개선되지 않는 이유는 여러 가지가 있지만 그 중에서도 정부가 정부를 대신하여 민간투자사업에 참여하는 민간사업자에게 사회간접자본투자에 수반되는 위험 및 비용을 확실하게 분담해주기 위한 재정지원 원칙을 제시하지 않은 것이 중요한 이유의 하나라고 판단된다. 다시 말해서 현재의 정부지원은 지나치게 간접적 수단에 의존하고 직접적 지원이 불확실하여 민간기업들이 사업 자체를 불안하게 생각하고 있다는 것이다. 간접적 지원이란 조세 및 부담금 감면, 국공유재산의 무상사용, 다양한 부대사업 인정, 일부구간의 공사부담 등을 의미하는데, 이를 통한 수익성 제고에는 한계가 있을 수밖에 없다. 직접적 지원이란 재정자금의 직접지급을 의미하는데, 「민자유치기본계획」과 실시협약에서 재정자금의 지급요건이 모호하게 규정되어 있어 사업이 성공적으로 수행될 것인가에 대한 불안감이 팽배해 있는 것이다.

    민자유치사업에 대한 불안감이 해소되지 않음에도 불구하고 일부 사업에서 사업시행자가 지정될 수 있었던 이유는, 건설업자가 물량확보 차원에서 우선권을 확보할 필요가 있는 사업 그리고 사용료 수입만으로 수익성이 보장될 수 있는 사업이 일부 있었기 때문이 아닐까 한다. 건설업자의 물량확보란 사업에 대한 철저한 사전분석이 전제되지 않고, '정부가 설마 이 사업을 방치하겠느냐'는 안일한 기대감으로 수주하는 사업을 의미한다고 하겠다. 또한 건설업자는 민자사업 시행자로 지정되고 나면 최악의 경우 정부에 대하여 매수청구권을 행사할 수 있는 가능성도 존재하기 때문에 물량확보 차원에서 사업에 참여한 것으로 보인다.

    향후 민자유치사업을 활성화하고 사업수행에 안일한 기대감 대신 창의와 활력이 나타나도록 하기 위해서는, 재정의 직접 지급을 통해 수익성을 제고하고 철저한 위험분담을 통해 안일한 기대감을 불식시켜야 할 것이다. 민자유치사업에 재정자금을 직접 지급할 때 해결해야 할 중요 정책과제는 재정분담금의 적정 규모와 적정 지급방법을 모색하는 것이다. 재정지급이 과소하면 민자유치사업이 활성화되기 어렵고, 과도하면 특혜시비의 우려로 사업진행에 많은 어려움이 예상된다. 재정지급의 요건과 방법을 사려 깊게 규정하지 않으면 정부는 충분한 대가를 받기 어렵고 또 사업시행자의 방만한 경영을 오히려 부채질할 위험도 상존한다.

    정부 재정분담금의 적정 규모와 지급방법을 모색하기 위한 방안은 민자유치사업에 대한 경쟁입찰을 활성화하고 정부와 사업자 사이의 위험분담을 명확히 하는 것으로 정리될 수 있다. 민자유치사업에 대한 경쟁입찰이 활성화되면 재정지급의 적정 규모가 손쉽게 판단될 수 있고 또 특혜시비의 우려도 불식할 수 있을 것이기 때문이다. 재정지원의 요건을 사업시행자의 성과와 이들이 부담한 위험의 크기에 연계시킨다면 방만하고도 정부의존적인 경영을 해소할 수 있을 것이다.

    본 보고서는 민간투자사업에 대한 새로운 재정지원 기준 및 지급방식을 제안하기 위하여, 재정분담금의 상한규모를 산출하는 방안과 더불어 입찰절차 및 위험분담의 개선방안 등을 중점적으로 논의하고자 한다. 재정분담금의 적정 규모를 판단하기 위해 당해 민간투자사업에 대한 '재정분담금의 상한규모'를 산출하고, 정부가 재정지원을 보장하는 기반시설의 지정방안을 검토하며, 이를 기준으로 최소 재정지원을 요구하는 사업수행 적격자를 입찰과정에서 선정하는 방안을 제안하고자한다. 정부가 제시하는 재정분담금의 상한규모 산출을 위해서는 사업시행자가 제공하는 사회간접자본 서비스와 그가 부담하는 위험의 대가로 재정자금을 지급하고, 정부가 부담하는 위험에 대해서 사전적으로 규정된 방법으로 재정자금을 지급하는 방식을 제안할 것이다.

    이러한 쟁점들을 중심으로 보고서가 각 장에서 다루게 될 주요내용은 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 우리 나라의 민자사업에 대한 재정지원 제도, 현황 및 문제점을 정리하고 문제해결의 방향을 모색할 것이다. 사회간접자본 투자를 재정사업으로 추진하는 경우와 민자사업으로 추진하는 경우로 나누어 각각의 제도를 비교해 보고, 민자사업으로 추진하는 경우 현재의 제도 및 실적을 정리한 다음 문제점이 무엇인지 제시하고자 한다.

    제Ⅲ장은 외국의 민자사업 재정지원 제도 현황 및 사례를 분석하여 우리 나라에 대한 시사점을 정리하는 장이다. 현재 전세계적으로 사회간접자본시설에 대해 민간자본 투자를 촉진하려는 노력은 보편화된 현상이지만, 민간투자를 유치하기 위하여 정부의 재정 및 예산편성 제도를 전면적으로 수정하는 나라는 많지 않은 것으로 확인되고 있다. 그럼에도 불구하고 영국의 PFI제도(Private Finance Initiative)라든가, 일본의 PFI법, 필리핀의 민자유치제도 등을 포함하여 적지않은 나라들이 민간자본을 유치하기 위해 재정제도를 손질하고 있어 이들로부터 우리 나라에 대한 시사점을 찾는 작업이 의미 있으리라 판단된다.

    제Ⅳ장에서는 민간투자사업에 대한 재정지원 기준을 설정하는 기본방향을 모색할 것이다. 사전준비 단계에서부터 입찰단계, 심사단계, 협상단계 등으로 이어지면서 반드시 적용되어야 할 Rule Setting의 기본원칙을 제시하고자 한다.

    제Ⅴ장에서는 재정사업과 민자사업간의 체계적인 재정지원 평가방안을 제안함으로써 민자유치 대상사업의 선정을 보다 합리적으로 하는 방안을 정립할 것이다. 어떤 사업이 민자유치 대상사업으로 선정되기까지의 과정이 일반적인 원칙이 없이 임의적으로 이루어져서는 안될 것이라는 논거에 따라 보다 투명한 선정방안을 제시하고자 한다. 현재 민자유치 대상사업의 선정 및 고시체계가 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 약간 다른 형태를 취하고 있기 때문에 우리의 제안도 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 전개될 것이다. 마지막으로 본 장은 지방자치단체가 추진하는 민간투자사업에 있어서 정부와 지방자치단체간의 역할분담, 특히 국고와 지방비간의 적정분담 방안에 관한 논의도 전개한다.

    제Ⅵ장은 재정분담금 상한규모의 산출을 위한 구체적인 방안을 제시할 것이다. 경제성 및 재무성 평가를 연계시킬 수 있는 프로젝트모형 분석방안을 확립함으로써 기대비용과 기대수입의 순현재가치 차이만큼의 재정분담금 상한규모 산출방안을 제시하게 될 것이다.

    제Ⅶ장은 프로젝트모형 분석방안에 의한 재정분담금 상한규모 산출과는 별도로 적정 재정지원 규모가 얼마인지를 평가하기 위해 '재정지원을 보장하는 기반시설을 사전적으로 지정'하는 방안을 검토하게 된다. 제Ⅵ장에서 산출되는 재정분담금 상한규모와 본 장에서 논의되는 재정지원 기반시설 지정방안을 종합하여 '재정지원 상한규모'를 사전적으로 제시하는 방법을 최종 정리하게 될 것이다.

    제Ⅷ장에서는 적정 재정분담금 설정기준을 제시한 다음의 입찰, 심사 및 계약방안의 개선점을 모색한다. 정부와 민간사업자가 분담할 표준위험행렬을 미리 작성하여 공표하고, 표준협약안도 사전에 제시함으로써 민간의 창의를 극대화하면서 경쟁을 촉진하는 입찰, 심사, 계약방안을 개발하고자 한다.

    제Ⅸ장에서는 기존의 환차손 보전 및 최소운영수입 보장방안의 개선방안을 제시할 것이다. 기존의 제도는 환차손 보전 뿐만 아니라 최소운영수입 보장 조항에 있어서 민간사업자의 인센티브 메카니즘을 잘 활용하지 못하고 있으며 구체적인 지급방식 또한 제시되지 못하고 있다는 비판이 있기 때문이다.

    제Ⅹ장은 최종적으로 재정지원 규모가 결정되고 민간사업자가 확정되고 나면 구체적으로 재정지원을 어떻게 할 것인지의 문제, 즉 재정지원 절차의 개선방안을 논의할 것이다. 어떤 예산계정을 활용하며, 어떤 방식을 통해서, 어떻게 재정분담금을 지원하여야 할 것인지 세부적인 논의사항이 적지 않게 다루어질 것이다.

    이상에서 본 보고서가 제안하는 재정지급 기준 및 절차 개선과 관련한 새로운 방안들은 원칙적으로 향후의 민간투자사업들에게 적용될 수 있는 방안이라 할 수 있다. 그러나 현재 실시계약이 완료되었거나 우선협상대상자가 확정 중인 사업들에 대해서도 부분적으로 적용될 수 있는 사항이 적지 않은 것으로 판단된다. 다만 새롭게 제안된 방안들이 기실시 중인 사업들에게 어떻게 적용되어야 할 것인지에 관해서는 여기서 상세하게 다루지 않기로 한다.
  • 목차
    제Ⅰ장 서 론


    제Ⅱ장 예비타당성 조사의 추진 개요

     제1절 예비타당성 조사의 목적과 필요성

      가. 면밀한 사전검토의 필요성
      나. 기존 타당성 조사의 문제점
      다. 예비타당성 조사의 의의

     제2절 예비타당성 조사의 추진경위 및 체계

      가. 추진경위
      나. 추진체계

     제3절 선진국의 예비타당성 및 타당성 조사제도

      가. 세계은행의 예비타당성 조사(Pre-Feasibility Study)
      나. 선진국의 예비타당성 및 타당성 조사


    제Ⅲ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

     제2절 기초자료 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅳ장 경제성 분석

     제1절 수요 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 기타 사업

     제2절 편익 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 기타 사업

     제3절 비용 분석

      가. 교통부문 사업
      나. 기타 사업

     제4절 경제적 타당성(Economic Feasibility) 평가

      가. 분석기법
      나. 사회적 할인율 설정
      다. 유지관리비 및 잔존가치 처리
      라. 세금 등 이전지출 처리
      마. 예비비 고려
      바. 분석기준일, 분석기간 등 기타
      사. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성(Financial Feasibility) 평가


    제Ⅴ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 예비 조사의 MRIO 모형 개요
      나. MRIO 모형의 제약 및 유용성

     제2절 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지표 산정방법
      나. 향후의 과제

     제3절 재원조달 가능성 평가

     제4절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 환경성
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제
      다. 기타

     제5절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅵ장 종합평가 : 다중기준분석


    제Ⅶ장 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계

     제1절 타당성 조사와의 관계

     제2절 예비타당성 조사의 한계

      가. 불완전한 사업계획
      나. 기존자료에 의존
      다. 최종결정의 참고자료

     제3절 예비타당성 및 타당성 조사 표준지침의 연계


    부록: 1999년도 17개 사업에 대한 예비타당성 조사결과 요약

    참고문헌
    요약
    정부의 대규모 재정이 투입되는 각종 공공투자사업에 많은 문제점이 있다는 것은 이미 오래 전부터 사회 각계각층에서 지적되어 왔다. 공공투자사업이 철저한 사전준비 없이 주먹구구식, 나눠먹기식, 밀어붙이기식으로 추진되었기 때문에 엄청난 예산낭비와 비효율이 발생하고 있다는 것이다. 더구나 이와 같은 비난은 항상 비판적 견해를 정부에 제시하는 식자층에서만 제기되어 온 것이 아니라, 공공투자사업을 담당하는 주무부처, 예산당국, 그리고 건설사업 시공자들 모두에 이르기까지 공통적으로 인식되고 있다.

    그러면 이와 같은 문제점이 지적됨에도 불구하고 왜 이를 해결할 수 있는 방안이 체계적으로 또 실질적으로 제시되지 못하였는가? 그것은 공공투자사업의 전반적인 사업추진 체계를 조명하면서, 합리적인 의사결정을 유도하고, 예산절감과 품질개선에 대한 유인구조를 제대로 형성할 수 있는 '제도적 틀'을 정비하려는 노력이 미흡하였기 때문이 아닐까 한다. 다시 말해 관련 문제점이 부각되면 이를 통제와 단속, 문책과 징계를 통해 해결하고자 하였기 때문에 보다 근본적인 해결방안을 모색하기 어려웠던 것이다.

    따라서 현 단계에서 공공투자사업의 시행절차, 즉 의사결정자에게 보다 정확한 정보를 체계적으로 제시할 수 있도록 기본 틀을 마련하는 작업의 필요성은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 물론 투자사업의 시행절차를 개선한다고 해서 모든 문제점이 일거에 해소되는 것은 아니지만, 이러한 노력을 통해 많은 문제점이 해결될 수 있으며 또 공공투자사업 추진과정에서 개선되어야 할 여러 부수적인 과제들이 점차 분명하게 드러날 수 있을 것이기 때문이다.

    공공투자사업 시행절차의 개선점을 찾기 위한 노력의 핵심은 '기획'과 '예산과정'에 있을 것이다. 또 이들의 가장 중요한 목표는 개별 세부사업들이 국가의 장기 전략적 목표에 따라 체계적으로 수립·집행될 수 있도록 통제를 가하는 것이라 할 수 있다. 정부가 개별 세부사업의 계획을 장기 전략적 목표에 따라 체계적으로 수립하고, 그 계획을 철저한 사전적 평가를 통하여 확정하며, 적절한 예산편성을 통해 뒷받침하게 된다면 투자사업의 비효율성은 상당부분 사전적으로 제거될 수 있을 것이다.

    선진국들은 수십년 전부터 정부개혁과 재정개혁의 과정에서 이 같은 목표를 달성하기 위해 꾸준히 노력하여 왔지만, 우리 나라에서는 이러한 노력이 크게 부족하였다고 평가할 수 있다. 정부부문이 행하는 각종의 재정?예산 행위 가운데에서 가장 중요한 비중을 차지하는 것이 바로 공공투자사업임에도 불구하고, 이들을 체계적으로 기획하고 집행하려는 노력이 재정개혁 논의와 직접 연계되지 못했던 것이다.

    다행스럽게도 정부는 1998년 말부터 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 몇가지 노력들을 시도하기 시작하였으며, 그러한 노력의 일환으로 1999년도에 최초로 예비타당성 조사제도가 도입되었다. 본 보고서는 예비타당성 조사제도의 시행과 관련하여 조사 개요 및 방법론과 조사결과를 정리하는 보고서이다. 예비타당성 조사제도의 도입이 왜, 어떻게 시작되었으며, 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 조사를 수행하였는지 살펴보고, 그 과정 속에서 검토되었던 쟁점들을 기록으로 남기고자 하는 것이 보고서의 목적이다.

    예비타당성 조사제도는 이번에 최초로 시행된 제도였기 때문에 방법론의 설정에 앞서서, 왜 이러한 제도를 도입하는 것이 필요한지, 그리고 기존의 제도인 타당성 조사제도와 예비타당성 조사제도가 어떻게 차별화될 수 있는지를 정의하는 작업부터 쉽지 않았다. 따라서 예비타당성 조사팀은 기존 타당성 조사제도의 한계를 지적하고, 예비 조사의 구체적 방법론 설정 및 예비 조사보고서의 작성지침 확립에 이르기까지 다양한 대안들의 장단점을 비교하였으며, 이를 가능한 범위까지 보고서에 담을 필요가 있다는 인식을 하게 되었다. 나아가 1999년중 우선적으로 실시한 17개 개별 사업에 대한 예비타당성 조사결과도 간략히 요약, 정리할 필요가 있다고 판단하였다.

    이러한 문제 인식에 따라 본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 우선 제Ⅱ장에서는 예비타당성 조사 추진의 개요를 정리하고자 한다. 여기서는 면밀한 사전조사의 필요성을 역설하고, 기존 타당성 조사의 문제점을 제시함으로써 예비타당성 조사의 의의를 부각시킬 것이다. 또한 현실적으로 예비타당성 조사가 어떻게 추진되게 되었으며, 그 조사체계는 어떠하였는지 보고할 것이다. 더불어 선진국의 경우 예비타당성 조사를 어떻게 수행하고 있는지에 관해서도 간략히 정리하기로한다.

    제Ⅲ장부터 제Ⅵ장까지는 본격적으로 예비타당성 조사의 방법론 및 그 내용을 다루기로 한다. 방법론은 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사팀이 선택한 방법을 중심으로 왜 그러한 방법을 선택하게 되었는지를 보고하게 될 것이다. 특히 최초의 시도였기 때문에 사업간에 일관성을 갖추도록 방법론을 선택하는 것이 가장 어려웠는데, 구체적으로 17개 사업을 분석하면서 왜 특정한 방법론을 선택하게 되었는지 언급하게 될 것이다. 결론적으로 방법론은 17개 사업별로 적지 않은 차이를 시현하고 있지만 대체로 '경제성 분석'과 '정책적 분석'으로 나누어 실시되었으며, 최종적으로 종합평가가 실시되었음을 미리 밝혀두고자 한다. 최종 종합평가에서는 소위 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)도 시도되었다.

    구체적으로 제Ⅲ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅳ장은 수요?편익?비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시하는 방안을 제시하며, 제Ⅴ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 분석을 다루고, 제Ⅵ장은 다중기준분석을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하게 된다.

    제Ⅶ장은 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계방안에 대한 기초적인 논의를 담고 있다. 예비타당성 조사와 타당성 조사는 유사한 점이 많기 때문에 잘못하면 양자가 불필요한 중복 조사가 될 위험이 없지 않다. 따라서 양 조사의 방법론을 차별화하고 조사의 초점을 달리함으로써, 양 조사의 특성을 각각 살려나가는 방안을 모색하는 것도 중요한 과제이다. 예비타당성 조사와 타당성 조사의 분석 표준지침을 연계시키고 양 조사간의 피이드백(feedback) 시스템을 개발하는 문제 등이 중점적으로 논의될 것이다.

    마지막에 첨부하는 부록에서는 금년도 17개 개별사업의 예비타당성 조사결과를 간략히 요약, 정리하고 있다. 앞에서 제시되었던 방법론에 의한 조사결과가 어떻게 나타났는지를 구체적 사업에 대한 응용 사례로부터 직접 확인함으로써 양자를 상호 비교할 수 있을 것이다. 부록을 보고서에 추가하는 이유는 제Ⅶ장에서 다루는 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계방안 모색과도 무관하지 않다. 즉 금번 실시된 예비타당성 조사의 결과는 향후 본 타당성 조사의 결과와 비교되어야 할 것인 바, 17개 사업에 대한 예비 조사 결과를 한꺼번에 요약, 정리하게 됨으로써 예비 조사의 결과와 본 타당성 조사의 결과를 어떻게 비교할 것인지 방법론을 찾는데 도움이 될 것으로 기대하고 있다.
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