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공투 연구보고서 73 건

  • 목차
    제Ⅰ장 문제의 제기

    제Ⅱ장 공공투자사업 예산관리체계의 현황 및 문제점

     1. 공공투자사업의 현행 시행절차

      가. 법령상의 시행절차
      나. 사업 추진기관의 업무흐름

     2. 공공투자사업의 예산관리 체계

      가. 공공투자사업의 예산관리 법체계
      나. 공공투자사업 관련 예산관리 제도

       (1) 장기계속계약 제도와 계속비 제도
       (2) 총사업비 관리제도
       (3) 대규모 단일사업 예산제도와 집단사업 총액계상 예산제도
       (4) 재정사업 예산관리 제도와 민자사업 예산관리 제도

     3. 공공투자사업 예산관리체계의 문제점

      가. 사전적 준비단계의 문제점

       (1) 사전적 기획 및 조사 부실
       (2) 재정사업 및 민자사업의 통합관리 원칙 부재
       (3) 사전적인 영향평가 실시 미비

      나. 총사업비 관리단계의 문제점

       (1) 총사업비 금액의 지속적 증가
       (2) 총사업비 관리업무의 비효율성
       (3) 장기계속공사 수행에 적합한 안정적 예산편성 미흡
       (4) 공정관리와 예산관리의 연계 미비

      다. 유지관리 및 사후평가 단계의 문제점

       (1) 효율적 유지관리 시스템의 부재
       (2) 사후평가 제도의 미비
       (3) 사후평가 방법론의 미개발

    제Ⅲ장 선진국의 공공투자사업 예산관리체계

     1. 미국

      가. 자본자산 관리의 개요
      나. 계획(Planning) 단계의 자본사업 관리

       (1) 전략과 사업성과의 연계
       (2) 기초조사와 성과격차의 인식
       (3) 기능요건 설정
       (4) 자본자산 조달의 대안 모색
       (5) 최선의 자본자산 선택
       (6) 기관 자본계획

      다. 예산(Budgeting) 단계의 자본사업 관리

       (1) 기관의 예산요구서 제출
       (2) 기관의 예산안 회부
       (3) 기관의 수정
       (4) 예산안의 대통령 승인
       (5) 의회 승인
       (6) 예산 배정

      라. 조달(Procurement) 단계의 자본사업 관리

       (1) 계획결정에 대한 확증(validate planning decision)
       (2) 조달 위험관리
       (3) 방법에 대한 고려
       (4) 계약형태 및 가격 메카니즘의 선택
       (5) 사업요청서 고시
       (6) 제안서 평가 및 협상
       (7) 계약 결정
       (8) 계약관리
       (9) 획득 분석(Acquisition Analysis)
       (10) 인수

      마. 유지관리(Management-In-Use) 단계의 자본사업 관리

       (1) 운영분석(Operational Analysis)
       (2) 운영 및 유지관리계획 실행(Execution of Operation and Maintenance Plan)
       (3) 사후평가(Post-Implementation Review)
       (4) 자산처분계획의 실행(Execution of asset disposal plan)

     2. 영국

      가. 사업의 시행절차

      나. 위험관리 및 변경사항의 통제

      다. 타당성평가와 환경영향평가

     3. 일본

      가. [행동지침]·[행동계획]의 추진 개요

      나.예산관리방안 개선

       (1) 기본시각
       (2) 공사비용의 절감
       (3) 공사의 시간비용 절감
       (4) 생애전체비용 절감
       (5) 공사의 사회비용 절감
       (6) 공사의 효율성 향상에 의한 장기비용 절감

      다. 성과 및 추가과제

       (1) 지금까지의 성과
       (2) 추가과제

     4. 선진국 사례로부터의 교훈

      가. 예산관리 조항 법제화 및 지침화
      나. 사업계획서의 체계화
      다. 단계별 사업승인 시스템
      라. 타당성평가와 영향평가 제도의 연계
      마. 프로젝트의 예산관리 전문조직 운영
      바. 예산관리에 있어서 재정과 민자의 합리적 역할분담
      사. 효율적인 유지관리 및 사후평가제도 구축
      아. 효율화 시스템 보다 비용감축에 초점을 둔 일본 사례

    제Ⅳ장 공공투자사업 예산관리체계 개선의 기본방향

     1. 예산관리 효율화를 위한 조항의 법제화ㆍ지침화

     2. 단계별 추진상황 점검 및 전문조직 활용

    제Ⅴ장 사전적 준비 단계에서의 개선방안

     1. 예비타당성조사 제도의 정착

      가. 예비타당성조사 제도운영의 개관과 문제 제기

       (1) 예비타당성조사 제도의 운영 개관
       (2) 문제 제기

      나. 예비타당성조사 제도의 법적 근거 강화

       (1) 현황 및 문제점
       (2) 개선방안

      다. 예비타당성조사 대상사업 선정의 개선

       (1) 현황 및 문제점
       (2) 개선방안

      라. 예비타당성조사 후 처리과정 개선

       (1) 조사결과 확정과정의 개선
       (2) 조사 통과 후 처리과정 개선
       (3) 조사를 통과하지 못한 사업의 처리과정 개선

      마. 예비타당성조사결과의 등급화 방안

     2. 공공투자사업에 있어서 재정과 민자의 합리적 역할분담

      가. 재정사업/민자사업의 분류원칙 확립

       (1) 경제성 및 재무성 통합분석을 통한 재정사업/민자사업 분류
       (2) 사업의 특성분석에 따른 재정사업/민자사업 분류 가능성 검토
       (3) 재정사업과 민자사업 간의 신축적 전환 허용

      나. 재정과 민자의 재원분담 원칙 확립

       (1) 민자사업에 대한 재정지원 상한규모 산출
       (2) 민간사업자 간의 경쟁을 통한 재정지원 규모 확정
       (3) 재정지원 절차의 개선

     3. 환경영향평가 등 각종 영향평가의 사전적ㆍ통합적 실시

      가. 영향평가의 사전적ㆍ통합적 실시 필요성

       (1) 사전적 실시 필요성
       (2) 통합적 실시 필요성

      나. 영향평가의 사전적ㆍ통합적 실시 방안

       (1) 예비타당성조사에서의 '사전적 영향성 평가' 실시
       (2) 타당성조사 단계에서의 환경ㆍ교통ㆍ재해 등 영향평가 동시 실시

    제Ⅵ장 총사업비 관리단계에서의 개선방안

     1. 총사업비 관리제도 개선의 기본원칙

     2. 총사업비 개념의 재정립

      가. 현황 및 주요 쟁점 : 총사업비 개념의 불확정성
      나. 개선대안 : 기본설계 실시후 기준(Baseline) 총사업비 확정

     3. 사업추진 단계간의 사업비 연계 관리

      가. 현황 및 주요 쟁점
      
      나. 개선대안

       (1) 실시설계 단계부터는 원칙적으로 총사업비 증가 불인정
       (2) [총사업비 준수 설계(Design To Cost)] 개념 도입
       (3) 총사업비 기준(Baseline)에 기초한 사후평가 실시

     4. 총사업비 산정방식의 개선

      가. 현황 및 주요 쟁점 : 총사업비 산정방식의 부적절성

      나. 개선대안

       (1) 공사비 관련 적산정보의 축적
       (2) 내역서 공종 및 작성방법의 표준화
       (3) 다양한 코스트 데이터 발간 241

     5. 계속비제도의 적용 확대

      가. 현황 및 주요 쟁점

       (1) 현황
       (2) 선진국 사례로부터의 시사점

      나. 개선대안

       (1) 계속비 예산편성 비율의 점진적 확대
       (2) 계속비제도 확대 대상사업 검토
       (3) 계속비계약에 대한 규정 보완

     6. 효율적인 공사관리시스템 도입

      가. 현황 및 주요 쟁점

       (1) 예비비 설정 등 리스크 관리장치 미흡
       (2) 공정-공사비 통합관리시스템(EVMS) 등 사업관리시스템 부재

      나. 개선대안

       (1) 체계적인 리스크 관리제도 정비
       (2) 공정-공사비 통합관리시스템(EVMS)의 도입, 정착

    제Ⅶ장 유지관리 및 사후적 평가단계에서의 개선방안

     1. 효율적인 유지관리 시스템 구축

      가. 현황 및 주요 쟁점
      나. 개선대안

     2. 사후적 사업평가제도의 도입

      가. 사후적 사업평가제도 도입의 제약 및 주요 쟁점

       (1) 일선부처와 정치권의 반발
       (2) 평가역량의 부족
       (3) 기초자료의 미비
       (4) 성과관리체계 도입노력의 분산

      나. 사후적 사업평가제도 도입의 기대효과

      다. 사후적 사업평가제도의 도입방안

       (1) 사업평가 대상사업 선정
       (2) 사업평가 조직
       (3) 사업평가의 법적 근거 마련
       (4) 기타

     3. 사후적 사업평가 방법론의 개발ㆍ확립

      가. 사업평가 분석지침의 개발

      나. 사업평가 분석지침에 포함될 내용

       (1) 일반지침에 포함될 내용
       (2) 사업 종류별 세부지침에 포함될 내용

    참고문헌
    요약
    정부 등 공공부문이 시행하는 각종 공공투자사업에 많은 문제점이 있다는 것은
    이미 오래 전부터 지적되어 왔다. 공공투자사업의 규모와 내용 그리고 사업추진에
    관한 체계적인 관리계획이 부족하여 사업진행 과정에서 수많은 사업계획 변경이 초래되고
    있으며 총사업비가 눈덩이처럼 불어난다는 사실이 매년 연례 행사처럼 신문지면을
    크게 장식하고 있는 것이다. 이와 같은 문제점이 거듭 지적됨에도 불구하고
    이를 해결할 수 있는 방안이 체계적으로 또 실질적으로 제시되지 않고 있는 것은
    무엇 때문일까?



    그것은 공공투자사업의 전반적인 사업추진 관리체계를 조명하면서, 합리적인 의사결정을
    유도하고 예산절감과 품질개선에 대한 유인구조를 제대로 형성할 수 있도록 '제도적
    틀'을 정비하려는 노력이 미흡하였기 때문이 아닐까 한다. 다시 말해 관련
    문제점이 부각되면 이를 규제와 단속, 문책과 징계를 통해 해결하고자 하였기 때문에
    보다 근본적인 해결방안을 모색하기 어려웠던 것이다.



    다행스럽게도 정부는 1998년 말부터 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 몇가지
    획기적인 노력들을 시도하기 시작하였다. 1998년 말 기획예산위원회(현재의
    기획예산처)와 건설교통부를 중심으로 '공공사업효율화추진단'이 구성되었으며, 이들은
    공공투자사업의 효율성 제고를 위한 사업관리제도의 개선 연구와 더불어 공공사업
    추진 전반의 비효율성 개선작업에 착수한 바 있다.



    1999년도에는 최초로 예비타당성조사 제도도 도입되었다. 기존 타당성조사의
    문제점을 개선하기 위하여 예비타당성조사 제도를 도입하였는데, 예비타당성조사는
    철저한 사전적 검토 뿐만 아니라 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와
    경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을
    두고 시행되었다.



    본 보고서는 1998년 말부터 시작된 공공투자사업의 효율적 관리체계를 구축하려는
    노력의 연장선 상에서 작성되는 것이다. 필자는 1999년에 예비타당성조사 제도의
    조사 방법론 및 표준지침 연구를 수행한 바 있는데, 그 때에 공공투자사업을 효율적으로
    관리하기 위해서는 예비타당성조사 뿐만 아니라 사업의 기획, 사전조사, 설계, 입찰
    및 계약, 시공, 유지관리, 사후평가 등의 전체 사이클을 하나로 꿰뚫는 보다 큰 '제도적
    틀'을 개선할 필요성이 있다는 점을 깊이 인식하게 되었다. 모든 공공투자
    프로젝트는 하나의 흐름을 가지고 진행되는 것이기 때문에 각각의 사업단계에서 개선점을
    '피스밀(piece meal)'로 찾는 것은 의미가 없으며, 모든 프로젝트 사이클을 하나의
    과정으로 인식하여 '패키지(package)'로 개선점을 모색해야 한다는 결론을 얻었던
    것이다. 본 보고서는 그러한 문제 인식에서 출발한다.



    공공투자사업 전체 사이클을 하나의 패키지로 하여 개선대안을 모색하는 작업은
    크게 두 가지 측면을 고려해야 할 것이다. 하나는 '실물적 측면'의 개선사항이고,
    다른 하나는 '예산측면'의 개선사항이다. 실물적 측면의 개선사항이란 타당성
    조사의 실효성 제고, 설계의 내실화, 담합ㆍ덤핑의 방지, 공정한 계약문화 정착 등과
    같이 프로젝트를 수행하면서 실물적으로 개선해야 할 사항들을 말한다. 예산측면의
    개선사항이란 실물적 측면의 개선사항에 수반될 수밖에 없는 예산측면의 쟁점, 즉
    타당성 조사비, 설계비, 공사비 등을 책정하고 그 예산집행을 관리하는 과정에서
    개선해야 할 사항들을 말한다.



    공공투자사업 프로젝트가 성공적으로 완료되려면 '실물'과 '예산' 양자는 동전의
    앞면 및 뒷면 관계와 같아서 서로 떼어놓고 생각하기 힘들다. 그럼에도 불구하고
    이제까지 공공투자사업 효율화 논의는 '실물측면'을 지나치게 강조하고, '예산측면'을
    상대적으로 소홀하게 다루어 왔다는 비판을 면하기 어려울 것이다.



    예컨대 프로젝트의 실물측면, 즉 사전적 조사 시행, 기본설계 및 실시설계 실시,
    입찰 및 공고를 통한 사업자 선정, 시공 및 유지관리 등의 전과정은 실물부문에서
    일어나는 프로젝트 사이클이지만, 실물부문 사이클이 원활히 가동되려면 프로젝트의
    각 예산이 '적절한 시점'에서 그리고 '적정 수준'으로 반영되어야 하는데 그것이
    원활히 이루어지도록 예산체계가 잘 갖추어졌느냐에 대한 비판이 제기되고 있는 것이다.
    예산반영의 적정한 시점이 언제이며, 적정한 수준이 얼마인가에 대해서 쉽게
    해답을 찾을 수는 없지만, 적어도 그 동안의 경험은 실물측면에서 작동하는 발주자
    혹은 시공자 등의 행동 유인구조가 효율적으로 예산편성 및 관리과정에 반영될 수
    있도록 하는 체계가 충분히 확립되어 있지 않음을 시사하고 있다.



    물론 예산당국은 매년 예산편성지침 및 총사업비관리지침 등과 같은 지침서를
    만들고 이 지침에 의거해서 예산요구를 받고, 예산을 편성, 관리하고 있지만, 구체적인
    예산편성이 사전적으로 확정된 제도 혹은 원칙에 의존하지 않고 예산당국의 내부방침
    혹은 관습에 따라 결정되는 경우가 적지 않은 것으로 알려져 있으며, 예산반영이
    타이밍을 놓침으로써 프로젝트의 수행이 지연되거나 불필요한 비용이 초래되는 경우도
    발생하고 있고, 예산이 충분히 배정되지 못하여 프로젝트의 실물부문 수행이 부실화될
    위험도 있다는 지적을 받고 있다.



    또한 공공투자 프로젝트를 효율적으로 관리하기 위해서는 실물측면과 예산측면을
    통합하여 실물부문의 '성과(performance)'와 '효율(efficiency)'에 걸맞도록 예산관리
    및 집행이 이루어지는 것이 매우 중요하다. 예산측면을 충분히 고려하는 실물계획이
    필요하며, 반대로 실물측면을 충분히 고려하는 예산계획이 필요하다고 할 수 있는
    것이다.



    본 보고서의 목적은 실물측면의 프로젝트 사이클 추진과정 및 운영메카니즘에
    내재된 인센티브가 예산측면의 인센티브와 일치될 수 있도록 효율적인 예산관리 방안을
    제안하는 데 있다. 아쉽지만 본 보고서가 모든 문제점에 대하여 한꺼번에 해결책을
    제시할 수는 없을 것이다. 프로젝트 사이클을 하나의 패키지로 간주하여 전체적인
    관점에서 문제제기를 시도할 것이지만, 본 보고서에서 모든 문제에 대한 해답을 제시할
    수 있을 만큼 문제가 간단하지도 않으며 또한 우리의 능력도 거기에 미치지 못하기
    때문이다.



    우리는 프로젝트의 사이클을 따라 사전적 준비단계, 총사업비 관리단계, 유지관리
    및 사후적 평가단계의 3단계로 나눈 다음, 각 단계에서 핵심적으로 해결되어야 할
    예산관리 효율화 쟁점들을 정리하고 가능한 범위내에서 몇 가지 쟁점들을 중심으로
    구체적인 개선대안을 모색하게 될 것이다. 구체적인 개선대안을 제시하기에는
    아직 추가적인 연구가 필요하다고 판단되는 사항에 관해서는 문제제기와 아울러 추후의
    연구방향만을 제안하게 될 것이다. 본 보고서의 제목에 '공공투자사업 예산편성의
    효율화 방안 Ⅰ'과 같이 '제Ⅰ권'이라는 시리즈 넘버를 붙인 이유도, 본 연구가 제한된
    범위내에서, 제한된 쟁점들에 대한 개선방안을 모색할 것이며, 기타 제기될 수 있는
    많은 문제점들에 대해서는 향후 '제Ⅱ권' 혹은 '제Ⅲ권'을 통하여 지속적으로 해결책을
    모색할 계획임을 미리 밝히기 위함이다.



    제Ⅰ권 보고서를 통하여 구체적인 개선대안을 모색하고자 하는 사항은 사전적
    준비단계에서 예비타당성조사의 정착을 위한 방안 모색, 재정사업과 민자사업간의
    효율적인 역할분담 및 각종 영향평가제도의 사전적ㆍ통합적 운영방안 모색 등이며,
    총사업비 관리단계에서 총사업비 개념의 재정립, 사업추진 단계간의 총사업비 연계관리
    방안, 총사업비 산정방식의 개선, 효율적 공정 및 공사비 관리시스템 구축방안, 계속비제도의
    확대적용 방안 등이 될 것이다. 유지관리 및 사후적 평가단계에서의 쟁점사항은
    사후적 사업평가시스템의 도입을 위한 제도개선 방안과 평가지침 개발을 위한 기본방향
    등이 될 것이다.



    이하에서 보고서의 구성은 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 공공투자사업에 대한
    예산관리 현황 및 문제점을 정리한다. 현행 공공투자사업의 시행절차를 살펴보고,
    시행절차를 따라서 예산이 어떻게 편성, 관리되고 있는지 관련 법체계, 관련 제도
    등으로 나누어 살펴볼 것이다. 나아가 몇 가지 대표적인 공공투자사업 수행사례
    분석을 통하여 공공 프로젝트가 어떻게 비효율적으로 관리되었으며, 그 원인은 무엇인지를
    파악하기로 한다. 제기되는 문제점들을 체계적으로 정리함으로써 개선대안에
    대한 시사점을 찾아 나갈 것이다.



    제Ⅲ장은 미국, 영국 및 일본을 중심으로 선진국의 공공투자사업 예산관리 체계를
    정리하게 된다. 선진국들은 80년대부터 정부개혁과 재정개혁의 과정에서 공공투자사업의
    효율적 예산관리 방안을 개발해 왔다. 정부부문이 행하는 각종의 사업 가운데에서
    가장 중요한 비중을 차지하는 것이 바로 공공투자사업이라 할 수 있는데, 이들을
    체계적으로 기획하고 예산집행하는 것은 재정개혁과 관련하여 중요한 의미를 가진다고
    이해되었기 때문이다. 특히 미국은 대통령 직속기관인 예산관리처(Office of
    Management and Budget; OMB)를 중심으로 공공투자사업의 관리방안, 즉 공공의 자본자산(Capital
    Asset)을 조달, 관리하는 방안을 상세화하는 지침을 공표하고 있다. 영국도
    재무성(HM Treasury)이 공공사업에 대한 위험관리 방안을 구체적으로 작성, 제시하고
    있는데, 타당성조사, 영향평가제도, 입찰 및 계약제도 등에 관하여 매우 상세한 지침을
    마련해 놓고 있다. 이러한 추세는 일본도 예외가 아니어서 최근 공공사업의
    효율화 방안에 관한 활발한 논의가 진행중에 있다.



    제Ⅳ장에서는 제Ⅴ장, 제Ⅵ장 및 제Ⅶ장에서 제시될 공공투자사업 예산관리체계의
    개선방안에 공통적으로 적용될 수 있는 기본원칙을 제시하는데 초점을 둘 것이다.
    앞서 지적한 것처럼 우리는 모든 공공투자 프로젝트를 하나의 흐름으로 인식하여
    각각의 사업단계에서 개선점을 '피스밀(piece meal)'로 찾는 것이 아니라 '패키지(package)'로
    개선점을 찾는데 주력할 것이다. 따라서 사전적 준비단계(제Ⅴ장), 총사업비
    관리단계(제Ⅵ장), 유지관리 및 사후적 평가단계(제Ⅶ장)에서의 개선점을 제시하기
    전에 공통적으로 적용되어야 하는 개선원칙을 확립하는 것은 매우 중요하다고 할
    수 있다.



    제Ⅴ장은 사전적 준비단계에서의 개선방안을 논하게 된다. 첫 번째의 쟁점은
    사업초기 단계에서의 예비타당성조사 정착을 위한 방안 제시이다. 사업 주무부처가
    사전적 기획과 기본계획을 어떻게 마무리하여야 하는지 살펴보고 예비타당성조사
    제도의 조기 정착을 위해 추가적으로 보완되어야 하는 법, 제도 및 운영지침을 제시하게
    될 것이다. 예비타당성조사 대상사업 선정의 원칙 및 조사 이후의 처리방안
    등에 관한 구체적인 논의도 전개될 것이다. 제Ⅴ장에서 다루는 두 번째의 쟁점은
    현재 재정사업과 민자사업이 별도의 법 및 제도에 의해 추진되고 있음에 따라 발생하고
    있는 불필요한 혼란과 재원의 낭비위험을 제거하기 위한 재정사업과 민자사업의 통합관리
    방안 모색이다. 제Ⅴ장에서 다룰 마지막 쟁점은 사전적ㆍ통합적 각종 영향평가제도
    실시의 필요성이다. 현재 환경, 교통, 재해, 인구 등의 각종 영향평가가 사업이
    상당한 수준 추진되고 난 이후에 실시됨에 따라 명실상부하게 영향평가의 결과가
    사업추진 타당성 여부를 판단하는데 아무런 영향을 미치지 못하고 있는데, 이러한
    문제점을 개선하기 위한 방안으로 사전 영향평가 검토 혹은 타당성조사와 영향평가의
    병행추진 가능성을 타진하게 될 것이다.



    제Ⅵ장은 총사업비 관리단계에서의 몇 가지 개선방안을 논한다. 먼저 총사업비에
    대한 정의를 내리고 사업 추진단계간의 연속성을 확보할 수 있도록 총사업비 관리
    대상범위를 체계적으로 재구성할 것이다. 나아가 타당성 조사와 기본설계를
    통합 실시하는 방안과 효율적인 총사업비 관리를 위해 예산의 집중투자 방안 및 계속비예산의
    확대 방안 등을 실행에 옮기기 위한 개선과제를 구체적으로 제시하게 된다. 마지막으로
    공정관리와 예산관리를 연계하는 '실적가치관리제도(EVMS; Earned Value Management
    System)'를 활성화하기 위한 방안은 무엇인지 등에 관해서도 언급하고자 한다.



    제Ⅶ장은 유지관리 및 사후적 평가단계에서 적용될 수 있는 개선대안을 모색한다.
    공공투자사업에 대한 투자가 완료되어 시설물이 가동하게 되면 이 때부터 시설물을
    보다 효율적으로 유지관리하는 것이 매우 중요한 과제가 된다. 모든 공공투자사업의
    '생애전체비용(life cycle cost)'을 관리한다는 측면에서 시설물이 완공된 이후 유지관리를
    보다 효율적으로 시행할 수 있도록 인센티브 시스템을 구축하는 대안을 검토하게
    될 것이다. 한편 우리나라에서 이제까지 한번도 체계적으로 시행된 바 없었던
    공공투자 프로젝트(혹은 프로그램)에 대한 사후적 평가제도를 도입하는 방안도 제안하고자
    한다. 사후적 평가제도가 정착되기 위해서는 사업 추진과정에 대한 사후평가의
    결과가 회계결산제도(audit system)에 반영되도록 하는 것이 중요한데, 이를 위해
    사업의 성과를 어떻게 측정(performance measure)하고, 그 결과를 어떻게 feed back시킬
    것이냐에 관한 논의가 필요하다. 어떤 사업에 대하여 사후 평가를 실시할 것인지,
    사후 평가의 주체는 누구로 할 것인지, 사후 평가의 결과를 어떻게 활용할 것인지
    등 사후 평가방법을 실제로 적용하는 데에서 해결되어야 할 수많은 쟁점이 있는데
    이러한 쟁점들에 대한 의견도 추가하고자 한다.



    이상의 논의를 통하여 우리는 공공투자사업에 대한 효율적 예산관리 방안은 '실물부문'에서
    활동하고 있는 발주자ㆍ시공자들이 자발적인 인센티브를 가지고 적은 비용으로도
    보다 좋은 제품을 생산하도록 유도할 수 있는 '예산체계'를 구성하는 것이라는 사실을
    거듭 확인하게 될 것이다. 사전적 준비단계, 총사업비 관리단계, 유지관리
    및 사후적 평가단계에서 각각 논의되는 '적은 비용으로 보다 좋은 제품을 생산'하기
    위한 예산관리 정책과제들을 종합하고 상호 연계하는 노력이 지속적으로 요구된다고
    하겠다.
  • 목차
    Ⅰ. 문제의 제기


    Ⅱ. 민자사업에 대한 재정지원 제도, 현황 및 문제점

     1. SOC 재정사업에 대한 국고지원 제도

      가. 도로
      나. 철도
      다. 항만
      라. 공항
      마. 복합화물터미널

     2. SOC 민자사업에 대한 재정지원 제도

      가. 도로
      나. 경량전철
      다. 항만
      라. 공항시설
      마. 복합화물터미널

     3. 민자사업에 대한 재정지원 현황

      가. 건설비 지원
      나. 기타 지원

     4. 민자사업 재정지원 실시협약 사례분석

      가. 대구~대동간 고속도로 사업
      나. 수도권 신공항고속도로 사업
      다. 인천국제공항철도 사업
      라. 경량전철 사업
      마. 부산신항만 사업

     5. 문제점

      가. 민자유치 대상사업 선정의 일관된 원칙 부재
      나. 민자, 국고, 지방비간 역할분담 불분명
      다. 체계적인 지원원칙 부재
      라. 직접지원 보다 간접지원 방식에 치중
      마. 경쟁촉진에 부적합한 입찰 및 심사 평가 제도
      바. 협상 및 계약 지체
      사. 구체적인 재정지원 절차 미확립


    Ⅲ. 외국의 민자사업에 대한 재정지원제도 현황 및 사례분석

     1. 영국의 PFI

      가. PFI 제도의 개요
      나. PFI 프로젝트 현황 및 계획
      다. 정부실행대안
      라. 입찰절차
      마. 재정지급
      바. 위험 분석 및 위험 분담
      사. 지방정부에서의 PFI

     2. 일본의 민자유치제도

      가. 민자유치 관련법
      나. 민활제도상의 재정지원
      다. 일본의 PFI제도

     3. 필리핀의 BOT

      가. BOT 방식 추진경위
      나. BOT 프로젝트
      다. 민간제안사업
      라. 필리핀의 민자유치 사업 추진현황
      마. 투자활성화를 위한 정부지원 사항

     4. 주요 부문별·프로젝트별 사례분석

      가. 도로
      나. 철도부문
      다. 항만

     5. 시사점

      가. 재정사업과 민자사업을 세분하여 추진
      나. 대상사업 선정을 위한 상세한 사전 검토
      다. 입찰서류 및 공고에 있어 구체화된 사항을 명시
      라. 지방 공공사업에 대한 지원
      마. 프로젝트 활성화를 위한 노력


    Ⅳ. 재정지원제도 개선의 기본방향

     1. 기본원칙

     2. 단계별 개선방향


    Ⅴ. 민자유치 대상사업 선정방안의 개선

     1. 경제성 분석과 재무성 분석의 통합

      가. 경제성 분석
      나. 재무성 분석
      다. 경제성 및 재무성 분석 통합의 필요성
      라. 경제성 및 재무성을 통합하는 프로젝트 평가모형
      마. 통합모형 분석을 통한 재정 및 민자 대상사업 분류

     2. 민자유치 대상사업의 선정 및 고시 체계

      가. 제1단계 : 예비타당성조사 실시
      나. 제2단계 : 기본설계 및 타당성조사 완료
      다. 제3단계 : 민자 대상사업 확정 및 시설사업기본계획 고시
      라. 소결

     3. 정부고시사업의 대상사업 선정 및 고시 절차개선

      가. 현행제도
      나. 개선사항

     4. 민간제안사업의 대상사업 선정 및 고시 절차개선

      가. 현행제도
      나. 개선사항

     5. 지방자치단체 추진사업의 대상사업 선정 및 고시 절차개선

      가. 현행제도
      나. 개선사항 1 : 사업 소관부처 등의 사전 심의 및 검토 강화
      다. 개선사항 2 : 국고 및 지방비간의 재원분담 원칙 제시
      라. 지방자치단체 추진 정부고시사업 사례분석 : 거가대교 사업
      마. 지방자치단체 추진 민간제안사업 사례분석 : 마창대교 사업


    Ⅵ. 민자사업에 대한 재정분담금 상한규모 산출

     1. 기본원칙

      가. 주요 쟁점
      나. 재정분담금 상한규모 산출방안

     2. SOC 부문별 기대비용 및 기대수입 추정

      가. 도로사업 부문
      나. 철도사업 부문
      다. 항만사업 부문

     3. 적정수익률의 시산

      가. 투자수익률의 개념
      나. 부채자본비용
      다. 자기자본비용
      라. 물가상승률
      마. 건설업의 가중평균 자본비용의 추정
      바. 리스크 프리미엄의 고려
      사. 적정 수익률의 선택
      아. 할인의 대상이 되는 현금흐름


    Ⅶ. 재정지급을 보장하는 기반시설 지정 검토

     1. 개념

     2. 부문별 기반시설 지정 가능성 평가

      가. 도로사업 부문
      나. 철도사업 부문
      다. 항만사업 부문
      라. 공항사업 부문

     3. 기반시설 지정방안의 한계


    Ⅷ. 입찰, 심사, 협상 및 계약방안 개선

     1. 현행 제도의 문제점 및 개선방향

      가. 현행의 입찰, 심사, 협상 및 계약방법
      나. 현행 제도의 문제점
      다. 개선의 기본방향

     2. 입찰단계의 개선방안

      가. 재정분담금 상한규모 등의 사전 고시
      나. 표준 위험행렬의 작성 제시

     3. 심사단계의 개선방안

      가. 3단계 심사방안
      나. 단일 입찰자의 경우 1회 유찰 및 협상기간 '한시적' 규정
      다. 표준 심사평가안의 작성 예시
      라. 입찰비용 일부를 정부가 보전
     
     4. 협상 및 계약방안의 개선

      가. 협상대상이 아닌 사항을 사전에 명시
      나. 기존의 실시협약안 사례 : 도로부문 사업
      다. 새로운 표준협약안 작성을 위한 검토사항


    Ⅸ. 환차손 보전 및 최소운영수입 보장방안 개선

     1. 환차손 보전방안 개선

      가. 현재의 환차손 보전방법
      나. 현행 제도의 문제점
      다. 환차손 보전범위의 설정

     2. 최소운영수입 보장방안 개선

      가. 현황 및 문제점
      나. 대안의 모색
      다. 조기개통 또는 개통지연시의 운영수입 보장방안 조치사항

     3. 환차손 보전 및 최소운영수입 보장을 위한 정책선택

     4. 환차손 보전 및 최소운영수입 보장을 위한 예산확보


    Ⅹ. 재정지원 절차의 개선

     1. 재정지원의 형태 검토

      가. 보조금 형태의 직접지원 필요
      나. '재정보조금'이 아니라 '재정분담금'

     2. 계속비제도의 활용

     3. 재정지급의 시기와 횟수 검토
    요약
    정부는 1994년 이후 사회간접자본시설에 대한 민간자본 유치사업을 활성화하기 위하여 다양한 노력을 경주하고 있으나 그 성과는 매우 미흡한 것으로 평가되고 있다. 94년 민자유치촉진법을 제정하였고, 98년에는 이 법률을 대폭 개정한 민간투자법을 제정하는 등 민자유치사업을 활성화하기 위해 법률의 제정 및 제도개선에 많은 노력을 기울였으나 사업시행자 지정 건수는 아직 부진한 실정이다. 사업시행자가 지정되어 실시협약을 체결한 민자유치사업의 경우에서도 향후 이들 사업이 원활하게 진행될 것인가에 대해 많은 우려가 제기되고 있다.

    적극적인 정부의 의지에도 불구하고 민간자본 유치사업의 실적이 부진한 근본적 이유는 대상사업의 수익성이 부족하기 때문일 것이다. 민자유치제도가 시행된 이후 정부는 경제정책의 큰 틀을 벗어나지 않는 범위 내에서 충분한 수익성을 보장하기 위해 많은 노력을 기울여 왔지만, 민간기업이나 금융기관의 입장에서 보면 아직 투자위험에 비해 수익성이 현저히 낮아 참여를 꺼리는 경향이 있다.

    이처럼 민간투자사업의 수익성이 개선되지 않는 이유는 여러 가지가 있지만 그 중에서도 정부가 정부를 대신하여 민간투자사업에 참여하는 민간사업자에게 사회간접자본투자에 수반되는 위험 및 비용을 확실하게 분담해주기 위한 재정지원 원칙을 제시하지 않은 것이 중요한 이유의 하나라고 판단된다. 다시 말해서 현재의 정부지원은 지나치게 간접적 수단에 의존하고 직접적 지원이 불확실하여 민간기업들이 사업 자체를 불안하게 생각하고 있다는 것이다. 간접적 지원이란 조세 및 부담금 감면, 국공유재산의 무상사용, 다양한 부대사업 인정, 일부구간의 공사부담 등을 의미하는데, 이를 통한 수익성 제고에는 한계가 있을 수밖에 없다. 직접적 지원이란 재정자금의 직접지급을 의미하는데, 「민자유치기본계획」과 실시협약에서 재정자금의 지급요건이 모호하게 규정되어 있어 사업이 성공적으로 수행될 것인가에 대한 불안감이 팽배해 있는 것이다.

    민자유치사업에 대한 불안감이 해소되지 않음에도 불구하고 일부 사업에서 사업시행자가 지정될 수 있었던 이유는, 건설업자가 물량확보 차원에서 우선권을 확보할 필요가 있는 사업 그리고 사용료 수입만으로 수익성이 보장될 수 있는 사업이 일부 있었기 때문이 아닐까 한다. 건설업자의 물량확보란 사업에 대한 철저한 사전분석이 전제되지 않고, '정부가 설마 이 사업을 방치하겠느냐'는 안일한 기대감으로 수주하는 사업을 의미한다고 하겠다. 또한 건설업자는 민자사업 시행자로 지정되고 나면 최악의 경우 정부에 대하여 매수청구권을 행사할 수 있는 가능성도 존재하기 때문에 물량확보 차원에서 사업에 참여한 것으로 보인다.

    향후 민자유치사업을 활성화하고 사업수행에 안일한 기대감 대신 창의와 활력이 나타나도록 하기 위해서는, 재정의 직접 지급을 통해 수익성을 제고하고 철저한 위험분담을 통해 안일한 기대감을 불식시켜야 할 것이다. 민자유치사업에 재정자금을 직접 지급할 때 해결해야 할 중요 정책과제는 재정분담금의 적정 규모와 적정 지급방법을 모색하는 것이다. 재정지급이 과소하면 민자유치사업이 활성화되기 어렵고, 과도하면 특혜시비의 우려로 사업진행에 많은 어려움이 예상된다. 재정지급의 요건과 방법을 사려 깊게 규정하지 않으면 정부는 충분한 대가를 받기 어렵고 또 사업시행자의 방만한 경영을 오히려 부채질할 위험도 상존한다.

    정부 재정분담금의 적정 규모와 지급방법을 모색하기 위한 방안은 민자유치사업에 대한 경쟁입찰을 활성화하고 정부와 사업자 사이의 위험분담을 명확히 하는 것으로 정리될 수 있다. 민자유치사업에 대한 경쟁입찰이 활성화되면 재정지급의 적정 규모가 손쉽게 판단될 수 있고 또 특혜시비의 우려도 불식할 수 있을 것이기 때문이다. 재정지원의 요건을 사업시행자의 성과와 이들이 부담한 위험의 크기에 연계시킨다면 방만하고도 정부의존적인 경영을 해소할 수 있을 것이다.

    본 보고서는 민간투자사업에 대한 새로운 재정지원 기준 및 지급방식을 제안하기 위하여, 재정분담금의 상한규모를 산출하는 방안과 더불어 입찰절차 및 위험분담의 개선방안 등을 중점적으로 논의하고자 한다. 재정분담금의 적정 규모를 판단하기 위해 당해 민간투자사업에 대한 '재정분담금의 상한규모'를 산출하고, 정부가 재정지원을 보장하는 기반시설의 지정방안을 검토하며, 이를 기준으로 최소 재정지원을 요구하는 사업수행 적격자를 입찰과정에서 선정하는 방안을 제안하고자한다. 정부가 제시하는 재정분담금의 상한규모 산출을 위해서는 사업시행자가 제공하는 사회간접자본 서비스와 그가 부담하는 위험의 대가로 재정자금을 지급하고, 정부가 부담하는 위험에 대해서 사전적으로 규정된 방법으로 재정자금을 지급하는 방식을 제안할 것이다.

    이러한 쟁점들을 중심으로 보고서가 각 장에서 다루게 될 주요내용은 다음과 같다. 제Ⅱ장에서는 우리 나라의 민자사업에 대한 재정지원 제도, 현황 및 문제점을 정리하고 문제해결의 방향을 모색할 것이다. 사회간접자본 투자를 재정사업으로 추진하는 경우와 민자사업으로 추진하는 경우로 나누어 각각의 제도를 비교해 보고, 민자사업으로 추진하는 경우 현재의 제도 및 실적을 정리한 다음 문제점이 무엇인지 제시하고자 한다.

    제Ⅲ장은 외국의 민자사업 재정지원 제도 현황 및 사례를 분석하여 우리 나라에 대한 시사점을 정리하는 장이다. 현재 전세계적으로 사회간접자본시설에 대해 민간자본 투자를 촉진하려는 노력은 보편화된 현상이지만, 민간투자를 유치하기 위하여 정부의 재정 및 예산편성 제도를 전면적으로 수정하는 나라는 많지 않은 것으로 확인되고 있다. 그럼에도 불구하고 영국의 PFI제도(Private Finance Initiative)라든가, 일본의 PFI법, 필리핀의 민자유치제도 등을 포함하여 적지않은 나라들이 민간자본을 유치하기 위해 재정제도를 손질하고 있어 이들로부터 우리 나라에 대한 시사점을 찾는 작업이 의미 있으리라 판단된다.

    제Ⅳ장에서는 민간투자사업에 대한 재정지원 기준을 설정하는 기본방향을 모색할 것이다. 사전준비 단계에서부터 입찰단계, 심사단계, 협상단계 등으로 이어지면서 반드시 적용되어야 할 Rule Setting의 기본원칙을 제시하고자 한다.

    제Ⅴ장에서는 재정사업과 민자사업간의 체계적인 재정지원 평가방안을 제안함으로써 민자유치 대상사업의 선정을 보다 합리적으로 하는 방안을 정립할 것이다. 어떤 사업이 민자유치 대상사업으로 선정되기까지의 과정이 일반적인 원칙이 없이 임의적으로 이루어져서는 안될 것이라는 논거에 따라 보다 투명한 선정방안을 제시하고자 한다. 현재 민자유치 대상사업의 선정 및 고시체계가 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 약간 다른 형태를 취하고 있기 때문에 우리의 제안도 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 전개될 것이다. 마지막으로 본 장은 지방자치단체가 추진하는 민간투자사업에 있어서 정부와 지방자치단체간의 역할분담, 특히 국고와 지방비간의 적정분담 방안에 관한 논의도 전개한다.

    제Ⅵ장은 재정분담금 상한규모의 산출을 위한 구체적인 방안을 제시할 것이다. 경제성 및 재무성 평가를 연계시킬 수 있는 프로젝트모형 분석방안을 확립함으로써 기대비용과 기대수입의 순현재가치 차이만큼의 재정분담금 상한규모 산출방안을 제시하게 될 것이다.

    제Ⅶ장은 프로젝트모형 분석방안에 의한 재정분담금 상한규모 산출과는 별도로 적정 재정지원 규모가 얼마인지를 평가하기 위해 '재정지원을 보장하는 기반시설을 사전적으로 지정'하는 방안을 검토하게 된다. 제Ⅵ장에서 산출되는 재정분담금 상한규모와 본 장에서 논의되는 재정지원 기반시설 지정방안을 종합하여 '재정지원 상한규모'를 사전적으로 제시하는 방법을 최종 정리하게 될 것이다.

    제Ⅷ장에서는 적정 재정분담금 설정기준을 제시한 다음의 입찰, 심사 및 계약방안의 개선점을 모색한다. 정부와 민간사업자가 분담할 표준위험행렬을 미리 작성하여 공표하고, 표준협약안도 사전에 제시함으로써 민간의 창의를 극대화하면서 경쟁을 촉진하는 입찰, 심사, 계약방안을 개발하고자 한다.

    제Ⅸ장에서는 기존의 환차손 보전 및 최소운영수입 보장방안의 개선방안을 제시할 것이다. 기존의 제도는 환차손 보전 뿐만 아니라 최소운영수입 보장 조항에 있어서 민간사업자의 인센티브 메카니즘을 잘 활용하지 못하고 있으며 구체적인 지급방식 또한 제시되지 못하고 있다는 비판이 있기 때문이다.

    제Ⅹ장은 최종적으로 재정지원 규모가 결정되고 민간사업자가 확정되고 나면 구체적으로 재정지원을 어떻게 할 것인지의 문제, 즉 재정지원 절차의 개선방안을 논의할 것이다. 어떤 예산계정을 활용하며, 어떤 방식을 통해서, 어떻게 재정분담금을 지원하여야 할 것인지 세부적인 논의사항이 적지 않게 다루어질 것이다.

    이상에서 본 보고서가 제안하는 재정지급 기준 및 절차 개선과 관련한 새로운 방안들은 원칙적으로 향후의 민간투자사업들에게 적용될 수 있는 방안이라 할 수 있다. 그러나 현재 실시계약이 완료되었거나 우선협상대상자가 확정 중인 사업들에 대해서도 부분적으로 적용될 수 있는 사항이 적지 않은 것으로 판단된다. 다만 새롭게 제안된 방안들이 기실시 중인 사업들에게 어떻게 적용되어야 할 것인지에 관해서는 여기서 상세하게 다루지 않기로 한다.
  • 목차
    제Ⅰ장 서 론


    제Ⅱ장 예비타당성 조사의 추진 개요

     제1절 예비타당성 조사의 목적과 필요성

      가. 면밀한 사전검토의 필요성
      나. 기존 타당성 조사의 문제점
      다. 예비타당성 조사의 의의

     제2절 예비타당성 조사의 추진경위 및 체계

      가. 추진경위
      나. 추진체계

     제3절 선진국의 예비타당성 및 타당성 조사제도

      가. 세계은행의 예비타당성 조사(Pre-Feasibility Study)
      나. 선진국의 예비타당성 및 타당성 조사


    제Ⅲ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

     제1절 사업의 개요

     제2절 기초자료 분석

     제3절 조사의 쟁점 부각


    제Ⅳ장 경제성 분석

     제1절 수요 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 기타 사업

     제2절 편익 추정

      가. 교통부문 사업
      나. 기타 사업

     제3절 비용 분석

      가. 교통부문 사업
      나. 기타 사업

     제4절 경제적 타당성(Economic Feasibility) 평가

      가. 분석기법
      나. 사회적 할인율 설정
      다. 유지관리비 및 잔존가치 처리
      라. 세금 등 이전지출 처리
      마. 예비비 고려
      바. 분석기준일, 분석기간 등 기타
      사. 민감도 분석

     제5절 재무적 타당성(Financial Feasibility) 평가


    제Ⅴ장 정책적 분석

     제1절 지역경제 파급효과 분석

      가. 예비 조사의 MRIO 모형 개요
      나. MRIO 모형의 제약 및 유용성

     제2절 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가

      가. 지역낙후도 지표 산정방법
      나. 향후의 과제

     제3절 재원조달 가능성 평가

     제4절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

      가. 환경성
      나. 남북교류 활성화 및 국방 문제
      다. 기타

     제5절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


    제Ⅵ장 종합평가 : 다중기준분석


    제Ⅶ장 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계

     제1절 타당성 조사와의 관계

     제2절 예비타당성 조사의 한계

      가. 불완전한 사업계획
      나. 기존자료에 의존
      다. 최종결정의 참고자료

     제3절 예비타당성 및 타당성 조사 표준지침의 연계


    부록: 1999년도 17개 사업에 대한 예비타당성 조사결과 요약

    참고문헌
    요약
    정부의 대규모 재정이 투입되는 각종 공공투자사업에 많은 문제점이 있다는 것은 이미 오래 전부터 사회 각계각층에서 지적되어 왔다. 공공투자사업이 철저한 사전준비 없이 주먹구구식, 나눠먹기식, 밀어붙이기식으로 추진되었기 때문에 엄청난 예산낭비와 비효율이 발생하고 있다는 것이다. 더구나 이와 같은 비난은 항상 비판적 견해를 정부에 제시하는 식자층에서만 제기되어 온 것이 아니라, 공공투자사업을 담당하는 주무부처, 예산당국, 그리고 건설사업 시공자들 모두에 이르기까지 공통적으로 인식되고 있다.

    그러면 이와 같은 문제점이 지적됨에도 불구하고 왜 이를 해결할 수 있는 방안이 체계적으로 또 실질적으로 제시되지 못하였는가? 그것은 공공투자사업의 전반적인 사업추진 체계를 조명하면서, 합리적인 의사결정을 유도하고, 예산절감과 품질개선에 대한 유인구조를 제대로 형성할 수 있는 '제도적 틀'을 정비하려는 노력이 미흡하였기 때문이 아닐까 한다. 다시 말해 관련 문제점이 부각되면 이를 통제와 단속, 문책과 징계를 통해 해결하고자 하였기 때문에 보다 근본적인 해결방안을 모색하기 어려웠던 것이다.

    따라서 현 단계에서 공공투자사업의 시행절차, 즉 의사결정자에게 보다 정확한 정보를 체계적으로 제시할 수 있도록 기본 틀을 마련하는 작업의 필요성은 아무리 강조해도 지나치지 않는다. 물론 투자사업의 시행절차를 개선한다고 해서 모든 문제점이 일거에 해소되는 것은 아니지만, 이러한 노력을 통해 많은 문제점이 해결될 수 있으며 또 공공투자사업 추진과정에서 개선되어야 할 여러 부수적인 과제들이 점차 분명하게 드러날 수 있을 것이기 때문이다.

    공공투자사업 시행절차의 개선점을 찾기 위한 노력의 핵심은 '기획'과 '예산과정'에 있을 것이다. 또 이들의 가장 중요한 목표는 개별 세부사업들이 국가의 장기 전략적 목표에 따라 체계적으로 수립·집행될 수 있도록 통제를 가하는 것이라 할 수 있다. 정부가 개별 세부사업의 계획을 장기 전략적 목표에 따라 체계적으로 수립하고, 그 계획을 철저한 사전적 평가를 통하여 확정하며, 적절한 예산편성을 통해 뒷받침하게 된다면 투자사업의 비효율성은 상당부분 사전적으로 제거될 수 있을 것이다.

    선진국들은 수십년 전부터 정부개혁과 재정개혁의 과정에서 이 같은 목표를 달성하기 위해 꾸준히 노력하여 왔지만, 우리 나라에서는 이러한 노력이 크게 부족하였다고 평가할 수 있다. 정부부문이 행하는 각종의 재정?예산 행위 가운데에서 가장 중요한 비중을 차지하는 것이 바로 공공투자사업임에도 불구하고, 이들을 체계적으로 기획하고 집행하려는 노력이 재정개혁 논의와 직접 연계되지 못했던 것이다.

    다행스럽게도 정부는 1998년 말부터 공공투자사업의 효율성 제고를 위한 몇가지 노력들을 시도하기 시작하였으며, 그러한 노력의 일환으로 1999년도에 최초로 예비타당성 조사제도가 도입되었다. 본 보고서는 예비타당성 조사제도의 시행과 관련하여 조사 개요 및 방법론과 조사결과를 정리하는 보고서이다. 예비타당성 조사제도의 도입이 왜, 어떻게 시작되었으며, 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 조사를 수행하였는지 살펴보고, 그 과정 속에서 검토되었던 쟁점들을 기록으로 남기고자 하는 것이 보고서의 목적이다.

    예비타당성 조사제도는 이번에 최초로 시행된 제도였기 때문에 방법론의 설정에 앞서서, 왜 이러한 제도를 도입하는 것이 필요한지, 그리고 기존의 제도인 타당성 조사제도와 예비타당성 조사제도가 어떻게 차별화될 수 있는지를 정의하는 작업부터 쉽지 않았다. 따라서 예비타당성 조사팀은 기존 타당성 조사제도의 한계를 지적하고, 예비 조사의 구체적 방법론 설정 및 예비 조사보고서의 작성지침 확립에 이르기까지 다양한 대안들의 장단점을 비교하였으며, 이를 가능한 범위까지 보고서에 담을 필요가 있다는 인식을 하게 되었다. 나아가 1999년중 우선적으로 실시한 17개 개별 사업에 대한 예비타당성 조사결과도 간략히 요약, 정리할 필요가 있다고 판단하였다.

    이러한 문제 인식에 따라 본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 우선 제Ⅱ장에서는 예비타당성 조사 추진의 개요를 정리하고자 한다. 여기서는 면밀한 사전조사의 필요성을 역설하고, 기존 타당성 조사의 문제점을 제시함으로써 예비타당성 조사의 의의를 부각시킬 것이다. 또한 현실적으로 예비타당성 조사가 어떻게 추진되게 되었으며, 그 조사체계는 어떠하였는지 보고할 것이다. 더불어 선진국의 경우 예비타당성 조사를 어떻게 수행하고 있는지에 관해서도 간략히 정리하기로한다.

    제Ⅲ장부터 제Ⅵ장까지는 본격적으로 예비타당성 조사의 방법론 및 그 내용을 다루기로 한다. 방법론은 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사팀이 선택한 방법을 중심으로 왜 그러한 방법을 선택하게 되었는지를 보고하게 될 것이다. 특히 최초의 시도였기 때문에 사업간에 일관성을 갖추도록 방법론을 선택하는 것이 가장 어려웠는데, 구체적으로 17개 사업을 분석하면서 왜 특정한 방법론을 선택하게 되었는지 언급하게 될 것이다. 결론적으로 방법론은 17개 사업별로 적지 않은 차이를 시현하고 있지만 대체로 '경제성 분석'과 '정책적 분석'으로 나누어 실시되었으며, 최종적으로 종합평가가 실시되었음을 미리 밝혀두고자 한다. 최종 종합평가에서는 소위 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)도 시도되었다.

    구체적으로 제Ⅲ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅳ장은 수요?편익?비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시하는 방안을 제시하며, 제Ⅴ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 분석을 다루고, 제Ⅵ장은 다중기준분석을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하게 된다.

    제Ⅶ장은 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계방안에 대한 기초적인 논의를 담고 있다. 예비타당성 조사와 타당성 조사는 유사한 점이 많기 때문에 잘못하면 양자가 불필요한 중복 조사가 될 위험이 없지 않다. 따라서 양 조사의 방법론을 차별화하고 조사의 초점을 달리함으로써, 양 조사의 특성을 각각 살려나가는 방안을 모색하는 것도 중요한 과제이다. 예비타당성 조사와 타당성 조사의 분석 표준지침을 연계시키고 양 조사간의 피이드백(feedback) 시스템을 개발하는 문제 등이 중점적으로 논의될 것이다.

    마지막에 첨부하는 부록에서는 금년도 17개 개별사업의 예비타당성 조사결과를 간략히 요약, 정리하고 있다. 앞에서 제시되었던 방법론에 의한 조사결과가 어떻게 나타났는지를 구체적 사업에 대한 응용 사례로부터 직접 확인함으로써 양자를 상호 비교할 수 있을 것이다. 부록을 보고서에 추가하는 이유는 제Ⅶ장에서 다루는 예비타당성 조사와 타당성 조사의 연계방안 모색과도 무관하지 않다. 즉 금번 실시된 예비타당성 조사의 결과는 향후 본 타당성 조사의 결과와 비교되어야 할 것인 바, 17개 사업에 대한 예비 조사 결과를 한꺼번에 요약, 정리하게 됨으로써 예비 조사의 결과와 본 타당성 조사의 결과를 어떻게 비교할 것인지 방법론을 찾는데 도움이 될 것으로 기대하고 있다.
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