KDI 공공투자관리센터

본 연구는 두 가지 목적을 가지고 착수되었다. 하나는 단기적 목적이고, 다른 하나는 비교적 중ㆍ장기적 목적이라 할 수 있다.

단기적 목적은 1999년도부터 시작된 예비타당성조사의 추진과 관련하여 제기된 연구목적이다. 우리는 공공투자사업이 지역경제에 미치는 다양한 파급효과를 추정하기 위하여 우리나라 전 지역을 대상으로 하는 '한국개발연구원(KDI)의 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model; KDI Multi-Regional Input Output Model)'을 구축하고 이를 토대로 지역경제 파급효과 분석을 수행하는 데 초점을 둔다.

막대한 예산이 소요되는 대형투자사업의 신중한 착수와 재정투자의 효율성 제고를 위하여 1999년부터 시작된 예비타당성조사 제도는 SOC 사업 등 대형투자사업의 차질 없는 추진과 우선순위에 입각한 효율적 재원배분을 이루기 위하여 도입되었다. 지금까지 예비타당성조사는 조사 대상사업에 대한 경제성 분석 및 정책적 분석을 통해 사업에 대한 타당성조사 착수여부에 대한 판단과 사업추진시 우선순위, 추진방향, 재원조달계획 등 효율적인 시행방법에 대한 정책자료를 제공하는 등의 소기 목적을 어느 정도 성공적으로 달성해 왔다고 평가되고 있다.

1999년에 발간된 한국개발연구원의『예비타당성조사 수행을 위한 일반지침』에서 제시된 바와 같이 예비타당성조사는 경제성 분석과 정책적 분석이라는 두 가지 측면의 분석결과를 종합평가하여 공공투자사업의 추진 타당성에 대한 최종 결론을 유도하는 체계로 구성되어 있다. 경제성 분석은 해당사업에 대한 수요추정으로부터 기대편익을 산출하고, 이와 별도로 공사비, 용지보상비 및 유지관리비 등 비용을 산출하여 기대편익이 기대비용을 초과할 수 있을 만큼 충분히 경제적으로 타당한가를 분석하는 과정이다.

정책적 분석의 주요 평가항목 가운데에는 '지역경제 파급효과 분석' 항목이 있는데, 이미 1999년 예비타당성조사 수행을 위해서도 사업기간 중 발생하는 투자지출이 지역경제에 미치는 파급효과를 측정하기 위하여 다지역산업연관모형(Multi-Regional Input-Output Model) 분석이 시도된 바 있다. 그러나 1999년의 다지역산업연관모형 분석은 모형의 구체적인 정립과정 및 활용방안에 있어서 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 첫째, 연구시간 제약 등에 기인하여 기존의 연구결과(삼성경제연구소[1995])를 거의 그대로 원용하여 모형을 정립했기 때문에 모형이 갖는 유용성 및 한계에 대하여 분명한 입장을 정리하는 것이 원천적으로 불가능하다는 문제를 안고 있었다. 둘째, 1999년의 모형분석은 모형의 변수선택 및 추정 방법론 선택상의 문제를 완전히 공론화하지 못했다. 다지역산업연관모형 분석에서는 지역기술계수를 추정하는 방법 혹은 지역교역계수를 추정하는 방법이나, 이용 자료의 코드매칭(code-matching) 등에 있어서 연구자의 '판단'이 상당부분 개입될 수밖에 없으며, 방대한 자료를 활용하여 최종수요부문의 계수를 추정하기 위해 각 단계마다 연구자의 '자의적 판단'이 적지 않게 개입되어야 하는데, 이러한 전 과정이 모두 상세히 기술되지 못했다는 한계가 있었던 것이다. 셋째, 1999년의 모형은 애당초 예비타당성조사에 활용할 목적으로 구축된 것이 아니라 기존의 모형을 변형한 것이기 때문에 산업분류에 있어서 예비타당성조사 목적에 가장 잘 부합되도록 설계되지 못한 측면이 있었다. 공공투자사업이 여러 산업 가운데에서도 특히 건설산업 부문을 중심으로 이루어지기 때문에 건설부문을 정밀하게 세분류하여 분석할 필요성이 제기되었는데 이러한 점에서 1999년 모형은 만족스럽지 못하였던 것이다.

본 연구는 이러한 문제점을 해결하고자 하는 단기적인 목적을 가지고 출발하였다. 따라서 보고서는 'KDI MRIO 모형'의 체계적인 정립을 위하여 이론적 고찰과 실증적 분석 결과를 총체적으로 보고하는 데 초점을 둔다. 앞서 언급한 세 가지 문제점에 대한 해답을 제시하기 위하여 모형 정립을 위한 이론적 배경 연구뿐만 아니라, 자료 제약과 관련한 한계, 모형의 변수선택 및 추정 방법론상 연구자의 판단과정 등이 상세하게 기술될 것이고, 예비타당성조사 목적에 부합하도록 산업분류도 더욱 세분화된 모형이 제시될 것이다.

모두(冒頭)에서 지적한 것처럼 본 연구는 또 다른 중ㆍ장기적인 목적도 가지고 있다. 이제 우리나라도 전국을 대상으로 하는 다지역산업연관모형을 개별 연구자의 차원이 아니라 '정부' 차원에서 구축할 필요성이 있다는 전제하에서, KDI MRIO 모형 구축 및 분석이 향후 정부 차원의 다지역산업연관표 작성 연구 및 작업에 밑거름이될 수 있도록 기초자료의 생산과정 및 판단근거를 가능한 범위까지 기록으로 남기는 것이다.

우리는 한국은행에서 구축ㆍ관리해 오고 있는 '전국' 산업연관표처럼 한국형 '지역' 산업연관표 작성이 시급히 필요하다고 생각한다. 허재완(1996)의 지적처럼 "지방화시대의 도래와 더불어 지역경제분석에 대한 학술적, 정책적 수요가 증가되고 있음을 감안할 때, 우리의 지역경제 현실에 부합되면서 기존연구들의 한계점을 보완할 수 있는 보다 정도 높은 지역투입산출모형의 개발이 필요하다"고 보는 것이다. 허재완ㆍ추정식(1993) 및 허재완(1996)이 잘 정리하고 있듯이 지역모형의 경우는 모형 구축에 있어서 개념상의 문제점, 자료획득상의 문제점 및 추정기법상의 문제점들이 아직 완전히 해소되지 못하고 남아 있다.

KDI MRIO 모형은 제기되는 문제점들을 최대한 해소하고자 노력하였다. 우선 지역산업연관모형의 구축에 있어서 지역기술계수와 지역교역계수를 별도로 추정하여 지역투입계수를 산출함으로써 지역기술계수와 지역투입계수간의 개념상 구분을 명백히 하였다. 또한 추정에 있어서 활용된 기초자료의 양적 확대와 더불어 질적 수준의 제고를 위한 노력도 배가하였다. 기존 모형들은 산업대분류(28부문) 혹은 중분류(77부문) 규모의 데이터를 이용한 경우가 대부분이라면, KDI MRIO는 최종적으로 37개 산업분류모형으로 구축되었으며, 생산물조합방식에 이용된 하부산업이 334개에 이르는 방대한 자료를 이용하고 있다.

이용 자료의 질적 측면인 지역자료의 신뢰성 문제를 평가해 볼 때도 본 모형은 기존 연구에 비해 보다 공신력 있는 자료를 생산, 이용하였다는 점을 기여도로 꼽을 수 있을 것이다. 예를 들어 기존연구는 지역자료의 부족으로 대부분 추계에 의존하여 지역자료를 생산, 이용했으므로 동일한 지역이라 하더라도 연구자에 따라 상이한 결과가 나오고 객관성이 결여되는 경우가 빈발하였다고 할 수 있으나, 본 연구에서는 지역기술계수 추정시 직접조사에 의한 방법은 아니더라도 수출·입 등 일부 부문을 제외하면 지역내총생산, 광공업통계조사, 서비스업 통계조사 등과 같이 정부가 공식적으로 발표한 자료를 이용하였다. 따라서 지역자료의 획득 가능성 및 신뢰성 확보 문제는 상당부분 해소시키고 있다고 할 수 있다.

그동안 지역산업연관 모형의 정립과 관련하여 다양한 연구들이 시도된 바 있지만 사실상 연구추진의 주요 과정이라고 할 수 있는 사항, 예컨대 어떻게 기초자료를 구축하였고, 어떻게 지역별ㆍ산업별 자료를 코드매칭시켰는지 등에 관한 정보를 구체적으로 보고한 사례는 많지 않았다.

미국의 다지역산업연관모형을 처음으로 구축한 Polenske 교수는 그의 저서The U.S. Multiregional Input-Output Accounts and Model(1980)에서 이용자료, 모형의 구조, 구체적 작성방법 등 모형구축의 전 과정을 상세하게 소개함으로써 지역산업연관 모형구축 연구가 진일보하는 데 기여하였으며, 이후 수많은 논쟁을 유발한 바 있다.

본 보고서는 기초데이터의 수집 및 처리, 세부적인 모형 구축과정 등 모형구축을 위한 전 과정을 일목요연하게 정리·보고함으로써, 향후 우리나라의 다지역산업연관모형 구축과정에 대한 논쟁의 발판을 마련하고자 노력하였다. 우리는 본 보고서가 다지역산업연관모형 연구의 방법론적 논쟁을 촉발할 수 있기를 기대해 본다.

이하에서 본 보고서의 논의는 다음과 같은 차례로 이어진다. 제Ⅱ장에서는 다지역산업연관모형 분석의 추이 및 문제점을 다룰 것이다. 지역산업연관모형에 대한 정의를 내리고, 분석 방법론의 발달과정을 살펴보며, 우리나라의 다지역산업연관모형에 관한 연구과정을 간략하게 정리한 다음 방법론상의 문제점을 지적할 것이다.

제Ⅲ장에서는 MRIO 모형의 구축대안을 모색하기 위하여 다지역산업연관모형의 이론적 구조를 설명하고, 지역기술계수 및 지역교역계수를 추정하는 다양한 방법론을 비판적으로 비교·검토하게 된다.

제Ⅳ장은 본 보고서가 제안하는 한국개발연구원의 다지역산업연관모형, 즉, KDI MRIO 모형의 구축방안을 구체적으로 정리하게 된다. 지역기술계수와 지역교역계수를 어떻게 추정하고, 양자를 종합하여 다지역산업연관표를 어떻게 구축하는지 차례로 논의하게 될 것이다. 당연히 모형의 내적 정합성에 대한 점검과 모형의 특징에 대한 평가도 추가하게 된다.

제Ⅴ장에서는 보다 구체적으로 KDI MRIO 모형의 세부 작성과정을 기술하게 된다. 우리는 경우에 따라서 불필요하다는 지적을 받을 위험이 있을 정도로 상세하게 모형 구축작업의 내용을 기록으로 남길 것이다. 산업별 총생산액 추계를 필두로 하여, 중간투입부문, 부가가치부문, 최종수요부문 및 지역간 거래부문으로 나누어 모형 구축과정에서 검토되었던 다양한 쟁점들이 정리된다. 모형의 상세한 구축과정에 흥미가 없는 독자라면 제Ⅴ장의 내용을 뛰어 넘어서 곧바로 제Ⅵ장으로 가도 무관할 것이다.

제Ⅵ장에서는 KDI MRIO 모형의 시뮬레이션 결과를 보고하게 된다. 우선 파급효과 분석을 위한 승수로서 생산유발계수, 부가가치유발계수 및 고용유발계수를 구하고, 각 산업간의 상호 의존정도를 상대적 크기로 나타내는 영향력계수 및 감응도계수, 지역 내ㆍ외의 파급효과 승수 등도 보고하게 된다. 파급효과 분석의 결과는생산유발효과, 부가가치유발효과, 임금유발효과, 고용유발효과로 구분ㆍ정리되고, 각각에 대하여 지역별 파급효과 및 산업별 파급효과를 분석하게 될 것이다.

제Ⅶ장에서는 추정결과의 활용방안을 살펴본다. KDI MRIO의 추정결과를 공공투자사업에 대한 예비타당성조사의 지역경제 파급효과 추정을 위해 어떻게 활용할 수 있는지 그리고 여타의 목적으로는 어떻게 활용할 수 있는지 평가하게 될 것이다. 우리나라의 경우 주택, 교통, 통신정책의 지역경제 파급효과 분석 이외에도 지방재정의 지역파급효과 분석, 지역특화산업의 선정, 환경정책의 파급효과 분석 등에 다양하게 적용될 수 있음을 보일 것이다. 나아가 빠른 시간 내에 정부 차원의 MRIO 모형 구축 작업이 이루어질 수 있기를 기대하면서 일본의 경우 다지역산업연관모형이 어떻게 구축, 활용되고 있는지 사례를 첨부하고자 한다.

마지막으로 제Ⅷ장은 결론과 향후의 연구과제를 논하게 된다. 결론 부분에서는 지금까지의 논의를 요약할 것이다. 나아가 KDI MRIO 분석에서 얻어지는 파급효과 추정값의 의미를 해석하는 데 있어서 주의해야 할 사항들을 별도로 언급하고 다지역산업연관모형 분석이 근본적으로 안고 있는 한계도 지적하게 될 것이다. 향후의 연구과제에서는 본 모형이 어떠한 방향으로 확대, 개선되는 것이 가장 시급한지에 관하여 논하게 된다.

예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원～1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

예비타당성조사의 표준화 작업은 한국개발연구원에서 1999년 {예비타당성조사수행을 위한 일반지침 연구}(이하 일반지침)로 제시된 바 있으며, 2000년 이를 수정 보완하였다. 이 연구에서는 예비타당성조사의 시행과 관련한 조사의 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 제시하고 있다. 즉 예비타당성조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지에 대해 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련하여 제기될 수 있는 쟁점을 분석하여 제시하고 있다.

예비타당성조사에서 일반적으로 적용될 수 있는 이 지침은 도로, 철도, 항만, 공항부문 등 교통관련 공공투자사업에 비교적 중점을 두고 있기는 하나, 조사의 체계와 방법론, 분석에서 요구되는 파라미터의 추정치 등에서 문화 관광 체육 과학시설 산업단지의 건설 등 비교통부문 공공투자사업의 예비타당성조사에도 적용될 수 있다. 차이가 있다면 교통수요의 예측을 중심으로 하는 교통부문의 공공투자사업은 수요추정의 기법, 경제성 분석모형 등 방법론에서 비교적 정형화된 체계 속에서 연구되어 온 반면, 비교통부문의 공공투자사업은 분야별로 다양한 특성을 가지고 있다는 점이다. 한편 교통부문의 사업이라 하더라도 도로, 철도, 항만 및 공항은 세부적인 경제성 분석기법과 비용 편익의 추정방법 등 기술적인 측면에서 차이가 있다. 이러한 점이 일반적인 표준지침 외에 각 공공투자사업의 특성을 좀 더 반영하고 예비타당성조사 본래의 취지를 살릴 수 있는 부문별 표준지침이 필요한 이유이기도 하다.

본 보고서는 공항부문사업의 예비타당성조사를 추진하기 위해서 필요한 표준지침으로서 사업성 분석방식의 표준화를 도모할 수 있으며, 표준화를 통하여 조사 결과의 객관성을 확보하고 사업간 투자 우선순위를 비교할 수 있게 하는 것을 목적으로 한다.

본 보고서는 예비타당성조사를 위한 일반지침에서 제시된 조사의 체제와 방법론을 원칙적으로 수용하고 있다. 다만 공항부문사업의 특수성을 예비타당성조사제도의 도입 취지와 의의에 부합하는 범위 내에서 반영하여 제시하고 있다. 따라서 공항부문사업에 대한 예비타당성조사를 수행함에 있어서 본 보고서에 제시된 지침을 우선적으로 활용하여야 할 것이며, 세부적인 공항부문사업이나 공항마다의 특수한 사정을 불가피하게 고려할 경우 명백한 근거를 제시하도록 해야 할 것이다. 또한 지침에서 미흡한 부분은 유사한 공항의 최근 정비사례를 원용하도록 한다. 이 경우에도 평가의 객관성과 투명성을 제고하기 위해서 원용의 사유와 근거를 제시하여야 할 것이다.

본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 공항시설 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 기본적인 연구의 체계는 다음과 같다.

먼저 공항시설 관련 사업의 특성과 유형을 이해할 필요가 있다. 공항 시설은 크게 에어사이드(airside), 청사지역, 랜드사이드(landside)로 구분된다. 에어사이드는 항공기의 이 착륙 및 지상이동이 이루어지는 시설로서 활주로, 유도로, 계류장이 이에 해당되고, 항공기 이동지역이라 불리기도 한다. 청사지역은 여객청사 및 화물청사로 구분되며, 항공기의 탑승 및 하기 과정에서 일어나는 각종 수속 및 일시 대기가 이루어지는 공간이다. 랜드사이드는 청사 출입구 지역(curb 사이드), 주차장, 공항구내 도로, 공항 접근도로 등이 이에 해당되며, 주로 지상의 차량이 움직이는 공간이다.

공항시설은 별개의 기능을 가지는 다양한 시설의 집합체인만큼 공항부문 투자사업 역시 다양하다. 따라서 투자의 목적 역시 사업의 추진배경과 성격에 따라 각기 다를 수밖에 없다. 공항부문사업을 추진하는 추진배경은 대체로 국제 경쟁력의 강화, 지역의 균형발전, 인적 물적 교류의 확대, 항행의 안전 등을 복합적으로 제시하고 있어서 사업의 목적을 명확하게 구분할 수 없는 경우가 많다. 그러나 공항시설에 대한 투자 자체만 본다면 투자의 목적은 항행의 안전을 위해서 필수적인 시설의 투자와 증대하는 항공교통수요에 부응하고 공항에 대한 접근성을 제고하는 용량증대투자로 크게 구분될 수 있다.

우선 항행안전시설 설치나 운항 장애물 제거를 위한 투자사업의 목표는 일정 수준의 항행안전을 확보하기 위한 사업으로서 절대적으로 필요한 사업이다. 특히 국제협약이나 국내의 항공관련법령에서 규정하는 안전시설의 확충사업은 필요불가결한 사업으로서 예비타당성조사의 평가대상사업에서 제외될 수 있다.

용량을 증대시키기 위한 사업은 시설의 확장, 장비의 설치 등을 통하여 해당시설의 교통량 처리능력을 향상시키기 위한 사업으로서, 투자비용과 창출되는 편익을 비교해야 하며 예비타당성조사의 주요 평가대상이 된다. 에어사이드의 확장 정비사업을 추진하는 과정에서 추가적으로 필요한 항행안전시설을 위한 투자사업은 역시 예비타당성조사의 경제성평가에 포함되어야 할 것이다.

공항부문사업에 대한 예비타당성조사의 방법론은 여느 공공투자사업의 예비타당성조사와 크게 다르지 않은바, 기본적인 틀은 다음과 같이 수립된다. 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요 편익 비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

공항부문사업에 대한 예비타당성조사는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석 등 평가를 위한 분석의 부분과 분석을 바탕으로 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리는 종합적인 평가의 두 부분으로 나눌 수 있다.

우선 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 경제성 분석은 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익/비용 비율(B/C Ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성 재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다. 정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 상위 관련계획과의 연관성 평가, 환경 국방 문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다기준분석(Multi -Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 당장 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나로 '단일 점수화'하는 방안은 현 단계에서 적용하기 어렵다 하더라도, 이른바 분석적 계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process)기법을 활용하여 개별사업 각각에 대해서 다기준으로 평가된 결과들에 대해 조사팀의 종합의견을 유도하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

본 표준지침은 공항부문사업 예비타당성조사의 의의, 조사방법론과 체제 등에서 다른 공공투자사업, 특히 교통부문 투자사업과 정합성을 유지하려고 노력하였다. 다시 말해 교통수요의 추정, 비용과 편익의 산정 등에서 필요한 기법과 파라미터 등을 제시하여 교통부문의 다른 사업과 균형을 유지하는 한편 공항부문사업의 특수성을 고려하였다.

또한 가능한 범위 내에서 국내외의 자료를 활용하였다. 특히 경제성 분석에 필요한 자료들, 예컨대 교통수요추정의 기법, 비용의 추정에 필요한 단가와 수량산출방식, 그리고 편익 산정에서 필요한 파라미터 등을 건설교통부의 {제2차 공항개발 중장기 기본계획 수립조사} 등 국내의 자료와 외국의 자료를 원용하거나 참고하도록 하였다. 이 점은 본 지침의 한계이면서 향후 보완하여야 할 과제로 남는다고 하겠다.

본 공항사업부문 예비타당성조사 표준지침은 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요 편익 비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.

예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원～1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 항만부문 사업에 대한 세부적 지침으로 작성되었다.예비타당성조사가 처음 실시되었던 1999년도부터 항만개발 사업에 대한 조사가 실시되었고 금년도에도 두 건의 사업이 진행중이지만 이미 표준지침에 의해 수행되고 있는 도로 및 철도부문 사업에 비해 항만부문의 경우 일관된 조사의 지침이 없는 문제가 제기된다.

본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 항만부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 기본적인 연구의 체계는 다음과 같다.

첫 번째 단계는 사업의 개요 및 기초자료 분석이다. 예비타당성 조사는 사업의 소관부처가 예비타당성 조사를 실시해 줄 것을 예산당국에 요구하면서 제출하게 되는 사업계획서를 기본적인 평가자료로 이용하게 된다. 따라서 소관부처가 제출하는 사업계획이 예비타당성 조사를 수행하기에 불충분하다면 조사가 힘들 수밖에 없다. 가능한 한 사업계획을 상세히 작성하도록 유도할 수 있다면 예비 조사단계에서 많은 비용과 시간을 절약할 수 있을 것이다. 그러나 무턱대놓고 사업계획을 너무 구체적으로 제시하라고 강요하기는 힘들 것으로 보인다. 왜냐하면 소관부처가 사업계획을 구체적으로 제시할 수 있으려면 자체의 조사가 선행되어야 하는데 여기에 또한 비용과 시간이 들기 때문이다.

따라서 소관부처가 예비타당성 조사를 요청할 때에 적정한 수준의 사업계획을 작성하도록 유도하는 『후보사업의 사업계획서 작성지침』을 만들 필요가 있는데, 여기에는 사업의 배경 및 목적과 사업의 추진경위, 그리고 사업의 내용이 간략히 제시되어야 할 것이다.

한편 공공투자사업을 추진하거나 타당성을 평가할 때에 특정 사업의 내용조사에 앞서 우선 그 사업지역에 대한 기초자료를 충분히 분석하는 것은 가장 기본적인 상식이다. 예비타당성 조사도 예외가 아니어서 조사팀은 사업 지역을 직접 방문하고 그 지역의 기초자료를 모으는 작업으로부터 조사를 시작하여야 한다. 지역의 기초자료는 크게 기상, 지질, 표고, 경사분석 등과 관련한 자연적 환경에 관한 자료와 해당 지역의 인구구조 및 산업별 취업구조, 지역총생산, 토지이용 현황 및 교통현황 등의 사회경제적 기초자료로 나뉜다.

두 번째 단계는 연구의 핵심이 되는 경제성 분석이다. 경제성 분석은 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익-비용 비율(B/C ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성·재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

다음은 정책적 분석 단계이다. 예비타당성 조사의 범위는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석으로 나눌 수 있다. 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다.

정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 환경ㆍ국방ㆍ문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

마지막 분석과정은 다중기준분석을 이용한 종합평가 단계이다. 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나의 체계로 '단일 점수화'하는 방안은 당장 적용하기 어렵다 하더라도, 이른바 분석적계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 개별사업 각각에 대해서 다기준으로 평가된 결과들에 대해 조사팀의 종합의견을 유도하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.

예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 철도부문사업에 대한 세부적 지침으로 작성된 것으로서 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 철도부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다.

또한 본 보고서는 1999년에 작성된 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서의 철도부문사업 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼 전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '초판'의 내용을 보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다. 1999년 보고서는 도로와 철도부문사업에 대한 표준지침을 한 권의 보고서에서 다루었으나 금번 보고서는 철도부문사업에 대한 지침만을 수록하였고 도로부문사업에 대한 표준지침은 별도의 보고서로 작성되었다.

1999년도부터 시작된 예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을 보다 높이기 위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 표준지침에 입각하여 조사가 수행되었다. 1999년도에 발간된 바 있는 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구} 보고서와, 세부적 사업부문별 지침보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 등은 1999년과 2000년에 시행된 모든 교통부문사업의 예비타당성조사를 수행하는 데 기본지침서로서의 역할을 담당하였던 것이다.

그러나 1999년에 작성된 『도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』 보고서는 보고서의 작성과정 및 내용 등에 있어서 보완되어야 할 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 연구시간의 제약 때문에 1999년의 표준지침은 기존의 연구결과를 상당부분 원용하여 분석지침을 작성한 부분이 많았고, 그 때문에 쟁점에 따라 보다 심층적인 연구가 필요한 경우가 적지 않게 발견되는 것이다. 교통수요의 추정, 편익의 추정 그리고 비용의 산정 등과 관련하여 일부의 방법론 및 파라미터 수치 가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여 지침이 작성ㆍ제시되어야 할 필요성이 제기되었다.

예를 들어 교통수요의 추정에 있어서 어떤 경우에 직접수요추정 방법을 활용하고 어떤 경우에 4단계 수요추정방법을 활용할 것인지, 수단선택 및 통행배분 등을 어떤 방법론에 입각하여 실시할 것인지, 그리고 세분화된 죤체계 내에서 필요한 사회경제지표의 추정을 어떤 공식에 따라 수행할 것인지 등에 관하여 보다 구체적인 지침이 필요하다는 비판이 제기되고 있다. 또한 수요추정에 활용되는 기초 데이터인 교통개발연구원의 O-D에 포함된 네트워크에 대한 설명도 더욱 보완되어야 한다는 지적이 있다.

교통시설 건설로부터 얻을 수 있는 편익의 추정에 있어서도 운행비용 절감편익, 시간비용 절감편익 및 교통사고 감소편익 이외에 환경비용 절감편익 등을 새로운 편익항목으로 추가해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 또한 업무통행 및 비업무통행의 비율 및 가치, 차종별 재차인원, 교통량-속도 관계식의 파라미터 적용 등에 있어서 국토연구원 등이 생산한 새로운 실험자료에 입각한 조사결과를 반영하자는 의견도 제기된다.

비용의 추정에 있어서 1999년의 표준지침은 지나치게 일반철도, 즉 지역간 철도 사업의 비용에만 치중하는 지침서라는 비판도 있다. 지역간 철도뿐만 아니라 광역전철, 경량전철, 지하철 등의 도시철도 사업에도 일반적으로 적용될 수 있는 지침서 작성이 요구된다는 것이다. 물론 도시철도 사업에 적용 가능한 지침서를 필요로 하는 부분은 비용관련 부분에만 국한되지 않는다. 수요추정 등에 있어서도 도시철도와 지역간 철도의 다른 점을 고려하는 지침서가 필요할 것이다.

이러한 지적과 요구사항을 반영하는 차원에서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}와 다르다고 할 수 있다.

첫째, 표준지침의 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 된다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

□ 다양한 교통수요 추정모형 선택

□ 세분화된 죤체계 내에서의 사회경제지표 추정 방안

□ 지하철, 광역철도 등 도시철도사업에 대한 비용분석 방안

□ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 등

둘째, 99년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여 수정하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 파라미터 수치의 개선 등 보완 연구가 수행된 부분은 많은데 대표적인 것들은 다음과 같다.

□ 교통수단선택 모형

□ 통행배정 일반화비용 함수의 적용방안

□ 통행배정 환산계수의 적용방안

□ 노선배정의 기법

□ 차량운행비 감소편익 산정산식

□ 통행시간가치 산정산식

□ 여객의 통행목적 비율 적용방안

□ 교통량-속도 관계식

□ 교통량-운행비용 관계식

□ 유지관리비 적용

□ 재무적 타당성 분석방안 등

셋째, 1999년 지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 이루어졌다. 사소한 수정 내용에 대해서는 보고서 말미에 '수정표'를 추가함으로써 1999년의 지침보고서 내용과 혼돈이 없도록 하고자 한다.

이하에서 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.

예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 가장 다수를 차지하는 도로사업에 대한 세부적 지침으로 작성된 것으로서 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 도로부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다.

또한 본 보고서는 1999년에 작성된 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서의 도로부문사업 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼 전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '초판'의 내용을 보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다. 1999년 보고서는 도로와 철도부문사업에 대한 표준지침을 한 권의 보고서에서 다루었으나 금번 보고서는 도로부문사업에 대한 지침만을 수록하였고 철도부문사업에 대한 표준지침은 별도의 보고서로 작성되었다.

1999년도부터 시작된 예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을 보다 높이기 위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 표준지침에 입각하여 조사가 수행되었다. 1999년도에 발간된 바 있는 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구} 보고서와, 세부적 사업부문별 지침보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 등은 1999년과 2000년에 시행된 모든 교통부문사업의 예비타당성조사를 수행하는 데 기본지침서로서의 역할을 담당하였던 것이다.

그러나 1999년에 작성된 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서는 보고서의 작성과정 및 내용 등에 있어서 보완되어야 할 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 연구시간의 제약 때문에 1999년의 표준지침은 기존의 연구결과를 상당부분 원용하여 분석지침을 작성한 부분이 많았고, 그 때문에 쟁점에 따라 보다 심층적인 연구가 필요한 경우가 적지 않게 발견되었던 것이다. 교통수요의 추정, 편익의 추정 그리고 비용의 산정 등과 관련하여 일부의 방법론 및 파라미터 수치 가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여 지침이 작성?제시되어야 할 필요성이 제기되었다.

예를 들어 교통수요의 추정에 있어서 어떤 경우에 직접수요추정 방법을 활용하고 어떤 경우에 4단계 수요추정방법을 활용할 것인지, 수단선택 및 통행배분 등을 어떤 방법론에 입각하여 실시할 것인지, 그리고 세분화된 죤체계 내에서 필요한 사회 경제지표의 추정을 어떤 공식에 따라 수행할 것인지 등에 관하여 보다 구체적인 지침이 필요하다는 비판이 제기되고 있다. 또한 수요추정에 활용되는 기초 데이터인 교통개발연구원의 O-D에 포함된 네트워크에 대한 설명도 더욱 보완되어야 한다는 지적이 있다.

교통시설 건설로부터 얻을 수 있는 편익의 추정에 있어서도 운행비용 절감편익, 시간비용 절감편익 및 교통사고 감소편익 이외에 환경비용 절감편익 등을 새로운 편익항목으로 추가해야 한다는 주장이 제기되고 있다. 또한 업무통행 및 비업무통행의 비율 및 가치, 차종별 재차인원, 교통량-속도 관계식의 파라미터 적용 등에 있어서 2000년에 새롭게 국토연구원이 발간한 보고서에서 제시된 각종 실험자료에 입각한 결과를 반영하자는 의견도 제기된다.

비용의 추정에 있어서 1999년의 표준지침은 지나치게 고속도로 사업의 비용에만 치중하는 지침서라는 비판도 있다. 고속도로 뿐만 아니라 일반국도나 기타의 도로사업에도 일반적으로 적용될 수 있는 지침서 작성이 요구되고 있는 것이다.

이러한 지적과 요구사항을 반영하는 차원에서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}와 다르다고 할 수 있다.

첫째, 표준지침의 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 될 것이다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

□ 다양한 교통수요추정모형 선택

□ 세분화된 죤체계 내에서의 사회 경제지표 추정 방안

□ 일반국도 등 기타의 도로사업에 대한 비용산정 방안

□ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 등

둘째, 99년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여 수정하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 파라미터 수치의 개선 등 보완 연구가 수행된 부분은 많은데 대표적인 것들은 다음과 같다.

□ 교통수단선택 모형

□ 통행배정 일반화비용 함수의 적용방안

□ 통행배정 환산계수의 적용방안

□ 노선배정의 기법

□ 차량운행비 감소편익 산정산식

□ 통행시간가치 산정산식

□ 여객의 통행목적 비율 적용방안

□ 교통량-속도 관계식

□ 교통량-운행비용 관계식

□ 유지관리비 적용

□ 재무적 타당성 분석방안

셋째, 1999년 지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이- 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 이루어졌다.

이하에서 본 개정판 지침보고서의 내용은 1999년 초판의 내용과 2000년 개정판의 내용을 비교 혹은 구분하는 방식으로 기술하지 않고, {도로부문사업의 표준지침}이라는 대명제하에서 '원론적'으로만 기술할 계획임을 미리 밝혀둔다. 문자 그대로 {표준지침}은 '일반적 기술'이 되어야 한다는 판단에서이다. 따라서 본 개정판은 99년 초판 보고서를 동시에 참조해야 하는 번거로움이 없이도 {표준지침}으로서 역할을 충분히 할 수 있을 것으로 기대된다.

본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.

본 보고서는 예비타당성조사 제도의 시행과 관련한 조사 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 연구·제시하는데 목적이 있다. 예비타당성조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련해 제기될 수 있는 수많은 쟁점들을 분석하고자 한다.

본 보고서는 1999년에 발간된 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침}의 개정판으로 작성되는 것이다. '개정판'이란, 문자 그대로 전혀 새로운 연구를 수행한 결과에 대한 보고서가 아니라 기존의 '초판'을 보완하고 추가적 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 초점이 있다는 의미이다. 1999년 초판에서 제시된 내용에 대하여 보다 심층적인 연구를 필요로 하는 경우와, 조사의 체계 및 수준을 한 단계 더 높이기 위하여 추가적으로 연구되어야 할 쟁점이 제기되는 경우 두 가지를 중심으로 '개정판'을 작성하였다.

따라서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침}과 다르다고 할 수 있다.

첫째, 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 된다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

□ 우리 나라의 잠재임금 수준 평가(제Ⅷ장)

□ 우리 나라의 잠재환율 수준 평가(제Ⅸ장)

□ 재무적 타당성 분석의 방법론 연구 및 이론적 배경(제Ⅹ장)

□ 다지역산업연관모형의 구축 및 분석방안(제Ⅴ장)

□ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 연구(제ⅩⅢ장)

□ 사업부문별 사회적 할인율의 차별 적용 방안(제ⅩⅤ장)

둘째, 1999년 일반지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 초판의 내용에 추가하여 보다 심층적인 연구를 대폭 보완하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 평가지표의 개선 혹은 추가적 자료연구 등을 통하여 전면적인 보완 연구가 수행된 부분은 다음과 같다.

□ 지역낙후도 평가를 위한 평가지표 개선(제Ⅳ장)

□ 재원조달 가능성의 평가(제Ⅳ장)

□ 사전환경성 평가의 실시방안(제Ⅳ장)

셋째, 1999년 일반지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 일부를 수정하였다.

보고서의 구성과 간략한 내용을 정리하면 다음과 같다. 우선 제1부, 즉 제Ⅱ장에서 제Ⅴ장까지는 '예비타당성조사 추진의 일반지침'을 정리하게 될 것이다. 여기서는 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사방법으로 선택된 내용을 중심으로 분석의 지침이 상세하게 정리된다. 예비타당성조사는 1999년도에 최초로 시도된 것이기 때문에 다양한 사업간에 분석방법이 일치되도록 방법론을 선정하는 것이 매우 어려운 작업이다. 그러나 사업별로 약간의 차이를 시현하고 있음에도 불구하고 대체로 '사업의 개요 및 기초자료 분석', '경제성 분석' 그리고 '정책적 분석'으로 나누어 조사를 실시하고, 최종적으로 '종합평가'를 실시하는 것으로 방법론이 정리되었다.

구체적으로 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제성 분석 및
재무성 분석을 실시하는 방안을 제시한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로
본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 논의를 다룰 것이다. 제Ⅴ장은 제1부의 마지막으로 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 제시할 것이다.

제2부 '일반지침 수립을 위한 방법론 연구'에서는 예비타당성조사의 일반지침을 수립하기 위해 검토되어야 하는 다양한 방법론들에 대한 심층연구 결과를 정리하고 있다. 기본적으로 예비타당성조사는 비용편익분석 방법론에 의존하고 있기 때문에 비용편익분석의 기초이론 및 방법론 연구가 중요하다. 따라서 제Ⅵ장부터 제XIII장에 걸쳐서 비용편익분석 방법론에 대한 심층연구를 다루기로 한다. 제Ⅵ장은 비용편익분석의 필요성, 의사결정의 기본원칙 및 기준, 비용 및 편익의 유형과 측정방법 등에 관하여 기본적인 쟁점들을 다룰 것이다. 제Ⅶ장은 비용편익분석에서 경제적 가치를 어떻게 평가할 것인지를 논의한다. 즉 비용편익분석에 있어서 사용되는 기본적인 '평가가격'을 무엇으로 할 것인가를 분석하게 된다. 결론적으로 우리 나라에서는 전통적인 후생경제학적 접근방법에 따라 지불의사와 이에 근거한 국내 시장가격을 평가가격으로 활용하자는 입장을 정리할 것이다.

제Ⅷ장에서는 우리 나라의 잠재임금 수준을 평가하기로 한다. 노동의 기회비용을 포괄적으로 고려해 볼 때 우리 나라의 잠재임금 수준과 실제 시장임금 수준이 어떻게 다른지 검토해 볼 것이다. 제Ⅸ장은 제Ⅷ장에 이어 우리 나라의 잠재환율 수준을 평가한다. 잠재환율의 이론적 정의에 기초하여 우리 나라의 잠재환율을 개략적으로 추정할 것이다. 비용편익분석에서 교역재의 가치를 평가할 때 잠재환율 대신 시장환율을 사용하면 최종 의사결정에 어떻게 영향을 미치는지 분석하게 된다.

제Ⅹ장은 재무적 타당성을 분석하는 방법론을 논의할 것이다. 비용편익분석, 즉 경제적 타당성을 분석하는 방법론과 달리 재무적 타당성을 분석하는 방법론은 '경제성'과 '재무성'이라는 상호 유사하면서도 차별화되는 개념에 입각하고 있다는 점을 대비시켜 설명하고 재무적 타당성을 판단하기 위한 분석 테크닉을 상세히 검토하기로 한다. 제XI장은 불확실성과 위험을 고려하는 방안을 살펴본다. 비용편익분석에 있어 내재되어 있는 불확실성과 위험을 최소화할 수 있도록 민감도 분석 혹은 시나리오 분석 등을 활용하는 방안을 설명할 것이다.

제XII장에서는 정책적 평가의 주요 항목인 지역경제 파급효과 추정을 위하여 한국개발연구원의 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model; KDI Multi-Regional Input Output Model)이 어떻게 구축되었고, 어떻게 생산, 부가가치, 고용, 임금 등의 유발효과가 추정되며, 그 추정결과는 어떠한지에 관하여 논의하기로 한다.

제XIII장은 다기준분석 방안에 대한 논의를 다룰 것이다. 향후 다기준분석을 확대 적용하기 위하여 다기준 평가를 실시할 때 제기되는 쟁점들을 정리하고, 분석적계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 평가결과를 '단일 점수화'하는 방안을 제시하게 된다.

제3부 '일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정'에서는 예비타당성조사의 일반지침 수립을 위해 필요한 주요 파라미터들의 추정작업 결과를 보고한다. 가장 중요한 파라미터로는 사회적 할인율을 들 수 있다. 사회적 할인율은 다양한 기간의 비용 및 편익가치를 현재가치로 환산하는데 사용되는 계수로서, 할인율이 얼마인가에 따라 투자사업의 우선순위가 달라질 수 있기 때문에 대단히 중요한 파라미터로 인식되고 있다. 제XⅣ장은 국내외적인 사회적 할인율 측정논의의 배경과 평가척도, 기존의 추정치 평가 및 새로운 추정치 제안 등을 다루게 될 것이다.

제XⅤ장은 사회적 할인율의 사업부문별 차등 적용방안을 다루게 된다. 사회적 할인율은 공공투자사업의 부문별, 즉 도로사업 부문, 철도사업 부문, 항만사업 부문, 수자원사업 부문 등으로 나누어 서로 다른 수치를 적용할 수도 있는데, 우리 나라의 경우 부문별로 차별화된 사회적 할인율을 적용하는 것이 타당한지 살펴보고, 차등화된 사회적 할인율이 적용될 수 있는 부문을 제시하고자 한다.

사회적 할인율 이외에도 예비타당성조사 실시와 관련하여 중요한 파라미터들이 여럿 있는데, 지역총생산(GRP) 증가율 전망, 인구 전망, 자동차 대수 전망, 인플레이션 전망, 시간가치 추정 등이 그들이다. 제XⅥ장은 지역총생산의 증가율 전망을 시도하게 된다. GRP 전망은 교통부문을 비롯하여 대부분의 공공투자사업의 편익을 측정하는데 있어서 지역별 소득(혹은 생산) 수준 지표로 활용되고 있기 때문에 편익 크기를 결정적으로 좌우하는 수치이다. 그럼에도 불구하고 그동안 국내에서는 지역총생산 전망이 공식적으로 시도된 바 없었기 때문에 타당성 조사보고서 등에서 해당사업 연구자가 임의로 가정한 수치가 흔히 사용되어 왔다. 따라서 보고서마다 전망치가 다르게 나타나고 있으며, 심지어 개별적으로 추정된 각 지역의 총생산 전망치를 합하게 되면 국내총생산(GDP) 규모의 수배가 넘는 수준으로 과잉 전망되는 경우도 빈발하였다. 본 보고서에서 시도되는 GRP 증가율 전망은 최초이면서도 15개 광역자치단체를 종합하는 전망치라는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

제XⅦ장에서 다루는 인구전망도 GRP 전망과 같이 교통사업, 수자원 사업 등에서 편익추정에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리 나라의 인구전망은 통계청에서 공식적으로 제시하는 수치가 있으므로 가능한 한 통계청의 전망치를 따르도록 하였다. 전국인구의 전망치와 더불어 광역자치단체별로 인구 전망치가 별도로 제시될 것이다.

제XⅧ장은 교통부문사업의 자동차 수요전망을 다루고 있다. 자동차 대수 전망은 교통량 및 도로에 대한 수요전망과 직결되므로 교통사업의 타당성을평가하는데 있어서 매우 중요한 파라미터이다. 자동차 수요전망은 과거에도 몇차례 이루어진 바 있으나 최근의 자료를 활용하여 재추정할 필요성이 제기되었고, 기존 연구들이 예비타당성 혹은 타당성 조사 등에서 활용되기에는 전망기간이 지나치게 짧다는 단점이 있어 전망작업을 재실시하게 되었다. 자동차 수요를 결정하는 이론적 논의와 더불어 2026년까지 자동차 보유대수가 어떻게 변화할 것인가를 전망하기로 한다.

제XⅨ장은 인플레이션율, 경제성장률 등 기타의 파라미터 전망에 할애될 것이다. 인플레이션율 전망은 경제적 타당성 평가에서는 불필요하지만, 재무적 타당성을 평가할 때 불변가격이 아니라 경상가격으로 비용과 편익을 추정할 경우에는 필요한 파라미터이기 때문에 여기서 전망작업을 실시하였다.

마지막으로 각 장별 쟁점논의에 들어가기에 앞서 본 보고서가 갖는 한계점을 미리 지적하고자 한다. 본 보고서는 예비타당성조사의 일반적인 방법론을 제시하고 사안별 분석기법을 쟁점화 정리하는데 초점을 두었지만 이러한 논의가 최초로 시도되는 것이고 예비타당성조사에 실제 적용한 사례가
1999년과 2000년 두 해 정도에 그치고 있기 때문에 아직 만족할만한 수준에 이르지 못했다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 특히 일반지침 제시를 위한 방법론 연구 및 주요 파라미터 추정 등 작업을 통하여 예비타당성조사에서 검토되어야 할 중요한 쟁점이라고 판단되었음에도 불구하고 연구진의 시간제약 때문에 본 보고서에서 아직 심도있게 다루지 못했거나 아니면 아직 다루지 못하게 된 쟁점들이 있다. 환경편익의 추정, 시간가치 추정, 생명의 가치(Value of Life) 추정 등에 관한 연구가 그들이다. 이들 쟁점들에 관한 연구는 내년에도 계속해서 진행할 계획임을 밝혀둔다.

수자원부문의 주요사업의 하나인 다목적댐 건설은 대규모 종합건설공사로서 우리 나라의 건설산업 발전의 밑거름이 되었다. 1960년대 이른바 빈곤의 악순환 시기에 다목적댐과 같은 대규모 공공투자사업은 수많은 고용기회를 창출하였고 국가경제의 성장과 발전에 많은 기여를 하였다. 아울러 홍수기에는 다목적댐의 저수지운영으로 인하여 하류의 상습적 침수지역은 홍수로부터 보다 안전할 수가 있었다.

그러나 다목적댐은 국민경제의 성장에 지대한 공헌을 하였지만, 한편으로는 대규모 이주민의 발생, 생태계의 변화, 수질의 악화 등 역기능도 나타나 지역주민과 환경단체 등으로부터 많은 문제가 제기되고 있다. 댐 건설사업은 대형사업이고 환경에 막대한 영향을 미치는 사업인 만큼, 사업계획시 충분한 조사를 통하여 사업의 타당성을 평가하고 사회·경제적 역기능에 대한 보완 대책을 마련하는 등의 사업추진에 신중을 기해야 할 것이다.

근래의 물 문제는 지역주민의 반발이나 환경파괴의 우려로 댐개발 자체가 거부되거나 지연되는 경우가 발생하고 있으며, 위락용수, 환경용수, 그리고 생태용수라는 새로운 개념의 용수수요가 출현하는 등 우리 나라의 수자원 여건이 급격하게 변화하고 있다. 특히 세계적인 기상이변을 포함한 다양한 수자원여건의 변화에 대처하기 위해서는 기존의 수자원관련 제도로는 한계가 있어 과거의 경험을 바탕으로 한 새로운 제도개혁의 필요성이 제기되고 있다.

이러한 수자원 여건의 변화에 대처하기 위해 사업계획 단계에서부터 국민 경제적 파급효과, 재정 및 투자계획 검토와 더불어 자연환경, 생활환경, 사회·경제환경 등에 대한 영향을 종합적으로 검토할 필요성이 제기되고 있으며, 기존 타당성평가 및 선진국의 공공사업 타당성평가 체계를 분석하여 보다 합리적인 방법론 및 표준지침 수립의 필요성이 증대되고 있다.

특히, 예비타당성조사는 대상사업에 대한 정책적 종합평가 및 경제성 분석에 중점을 두어 타당성조사의 착수 여부를 결정하는 지침이 될 것이며, 사업을 진행할 경우에는 효율적이고 현실적인 시행방법, 적정규모, 착수시기 등에 대한 정책자료를 제공하기 위함이다. 일반적으로 타당성조사는 많은 비용과 시간이 소요되므로, 타당성조사의 전 단계에서 비교적 짧은 시간에 적은 비용으로 사업의 타당성을 충분히 검토하여 예산의 낭비를 줄이기 위한 예비타당성조사의 단계가 요구된다.

이러한 예비타당성조사는 타당성조사와의 관계가 명확히 설정이 되지 않은 단계로서 대상사업의 사업성을 객관적으로 판단하기 위한 방법론과 표준지침을 마련한 바 있다. 특히 수자원부분사업의 경우 기술적 측면과 환경성이 여타 부문에 비해 더 심도 있게 검토되어야 하기 때문에 이러한 특수성을 고려하여 부문별 세부지침을 별도로 마련할 필요가 있다.

본 보고서는 공공투자사업에 적용되는 일반적 예비타당성조사기법을 바탕으로, 특히 수자원사업의 사업성검토를 위해서 경제적 타당성뿐만 아니라 비경제적요인들을 종합적으로 감안하는 예비타당성조사 표준지침을 제시하고자 한다. 대규모 댐을 포함한 수자원개발 사업은 재해로부터 인명과 재산을 지키고 국가기반시설을 보호하는 역할을 하나, 댐 건설에 따른 주변지역의 환경적, 생태적인 변화를 줄 수 있으며 사회경제적인 문제를 야기할 수 있다. 이러한 영향들을 예비타당성조사 단계에서 조사하여 제반 문제점을 충분히 검토한 후에 사업추진을 시행하여야 한다.

수자원부문사업에는 용수전용 및 다목적댐, 양수발전소, 하천의 개·보수, 운하건설 등의 여러 가지 사업들이 있다. 본 연구에서는 예비타당성조사의 도입 첫 단계로서 다양한 항목의 환경성 검토를 포함하여 여러 측면의 정책적 분석이 요구되는 다목적댐 건설사업을 대상으로 표준지침을 작성하였다.

예비타당성조사는 기존의 타당성조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었으며 그 의의는 기존 타당성조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하는 점이라 할 수 있다. 즉, 지금까지의 타당성조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 대상사업의 국민경제적·정책적 파급효과, 투자효율성 및 재원조달계획의 실현가능성, 타 사업과의 우선순위와 적정투자시기 분석 등 정책적·경제적 타당성 분석에 중점을 두고 사업의 추진 여부를 결정하고, 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 그 목적을 두고 있다.

그러나 예비타당성조사는 짧은 시간과 비용으로 사업의 추진 여부를 결정하기 위한 개략적 조사인 만큼 기존의 축적된 자료에 의존하는 조사가 될 수밖에없어 조사의 정확성이 낮을 가능성이 있으며, 타당성조사와 조사내용이 겹치는 부분을 어떻게 조정할 것인가 등의 문제점을 가지고 있다. 따라서 이러한 문제점들을 합리적으로 해결하기 위하여 방법론 및 표준지침 수립의 필요성이 증대되고 있다.

본 연구에서는 기존 다목적댐건설 사업의 타당성조사체계를 분석하고 문제점을 도출하였으며, 타당성조사보고서의 조사의 항목·내용을 검토하여 예비타당성조사와 타당성조사의 영역을 설정하였다. 또한 미국, 일본의 다목적댐을 포함한 수자원개발사업의 계획 및 조사에 관한 자료를 수집, 분석하여, 우리 나라 상황을 고려하여 예비타당성조사와 타당성조사의 영역을 설정하였다.

예비타당성조사는 정책적·경제적 타당성조사에 중점을 둔 조사이나, 다른 공공사업과 달리 수자원개발사업의 특성상 개략적인 설계가 수행되어 수몰면적, 저수지용량 등에 관한 정보가 있어야 경제적 정책적 타당성을 평가할 수 있다. 기존 다목적댐의 타당성조사보고서를 검토하여 예비타당성조사의 개략적 설계를 위한 기술적 분석항목을 제시하였다.

수자원개발사업은 사업계획단계의 예상공사비와 사업종료후의 실제 공사비와 차이가 많고, 정확한 사업비 추정이 거의 불가능하며, 댐 건설로 인한 편익들을 계량화하기가 어려워 편익산정 또한 쉬운 문제가 아니다. 그렇지만, 기존 다목적댐들의 타당성조사보고서와 「수자원개발의 경제성 분석모델 개발」(한국수자원공사, 1998)을 중심으로 짧은 시간과 적은 비용으로 개략적인 경제성 분석을 할 수 있도록 비용·편익 항목을 제시하고 경제성 분석기법을 소개하였다.

수자원개발사업은 주변지역의 환경적·생태적 영향을 많이 주는 사업이다. 최근 영월다목적댐, 낙동강 물종합대책 등의 사례에서 볼 수 있듯이, 수자원개발사업에서 환경영향 검토의 필요성이 광범위하게 인식되어지고 있다. 예비타당성조사는 수자원개발사업으로 인한 환경영향을 검토하여 사업의 추진여부를 판단하는데 기초적인 자료로 제시되어야 할 것으로 판단된다. 본 연구에서는 기존에 건설된 다목적댐의 주변환경 변화를 기초로 하여 예비타당성조사의 환경성 검토항목을 제시하였다.

그러나 다목적댐 사업은 특히 국가 공공사업의 성격이 강하므로 경제성 분석만으로 사업의 타당성을 판단하는데는 무리가 있을 뿐만 아니라, 사업의 특성상 정확한 경제성 분석을 하기 힘들다. 그러므로 사업의 타당성을 판단하는데는 다른 공공사업과 마찬가지로 지역경제 파급효과, 지역균형개발, 지역적 선호도와 갈등문제, 재원조달계획과 투자비 회수방안을 집중적으로 검토해야 하지만, 아울러 통합 유역개발과 관리계획, 인명·재산보호 및 재해예방 효과 등의 정책적인 문제도 중요하게 고려되어야 할 것이다.

본 보고서는 다음과 같이 구성되었다. 제Ⅰ장 서론에서 연구의 목적과 범위를 개략적으로 설정하고, 제Ⅱ장에서는 선진국의 수자원시설 계획 및 조사체계를 소개하였으며 예비타당성조사의 개요 및 타당성조사와의 역할분담에 대해 논의하였다. 제Ⅲ장은 본 보고서의 중심 내용이자 수자원부문사업 예비타당성조사의 분석내용으로서 사업에 대한 기초자료 분석과정과 수자원시설 관련 기술적 분석 및 경제성 분석, 환경성 평가, 정책적 분석에 대한 방법론 등으로 구성하고 마지막으로 다중기준분석을 통한 종합평가 방안을 제시하였다.

예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원～1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 가장 다수를 차지하는 도로 및 철도부문 사업에 대한 세부적 지침으로 작성되었다. 예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 도로 및 철도부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 주요 분석 단계는 다음과 같다.

첫 번째 단계는 사업의 개요 및 기초자료 분석이다. 예비타당성 조사는 사업의 소관부처가 예비타당성 조사를 실시해 줄 것을 예산당국에 요구하면서 제출하게 되는 사업계획서를 기본적인 평가자료로 이용하게 된다. 따라서 소관부처가 제출하는 사업계획이 예비타당성 조사를 수행하기에 불충분하다면 조사가 힘들 수밖에 없다. 가능한 한 사업계획을 상세히 작성하도록 유도할 수 있다면 예비 조사단계에서 많은 비용과 시간을 절약할 수 있을 것이다. 그러나 무턱대놓고 사업계획을 너무 구체적으로 제시하라고 강요하기는 힘들 것으로 보인다. 왜냐하면 소관부처가 사업계획을 구체적으로 제시할 수 있으려면 자체의 조사가 선행되어야 하는데 여기에 또한 비용과 시간이 들기 때문이다.

따라서 소관부처가 예비타당성 조사를 요청할 때에 적정한 수준의 사업계획을 작성하도록 유도하는 『후보사업의 사업계획서 작성지침』을 만들 필요가 있는데, 여기에는 사업의 배경 및 목적과 사업의 추진경위, 그리고 사업의 내용이 간략히 제시되어야 할 것이다.

한편 공공투자사업을 추진하거나 타당성을 평가할 때에 특정 사업의 내용조사에 앞서 우선 그 사업지역에 대한 기초자료를 충분히 분석하는 것은 가장 기본적인 상식이다. 예비타당성 조사도 예외가 아니어서 조사팀은 사업 지역을 직접 방문하고 그 지역의 기초자료를 모으는 작업으로부터 조사를 시작하여야 한다. 지역의 기초자료는 크게 기상, 지질, 표고, 경사분석 등과 관련한 자연적 환경에 관한 자료와 해당 지역의 인구구조 및 산업별 취업구조, 지역총생산, 토지이용 현황 및 교통현황 등의 사회경제적 기초자료로 나뉜다.

다음 단계는 경제성 분석으로서 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익-비용 비율(B/C ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성·재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

다음은 정책적 분석 단계이다. 예비타당성 조사의 범위는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석으로 나눌 수 있다. 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다.

정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 환경·국방·문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

마지막 단계는 다중기준분석을 이용한 종합평가 단계이다. 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다중기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 당장 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나로 '단일 점수화'하는 방안은 현 단계에서 적용하기 어렵다 하더라도, 개별사업 각각에 대해서 다중기준으로 평가된 결과들을 보고서에 '병렬적'으로 나열하고, 조사팀의 종합의견을 주관적으로 개진하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

이상의 분석 흐름을 바탕으로 본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅰ장 서론을 지나 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토한다.

정부의 재정이 투입되는 대형 공공투자사업을 차질 없이 추진하기 위해서는 사업의 경제적·정책적·기술적 타당성에 대한 면밀한 사전검토가 필요하다. 물론 사전검토는 일반 국민이나 기업 등 민간부문이 자신의 사업을 추진하는 경우에도 필요하게 된다. 그러나 공공투자사업의 경우 사업의 규모가 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있으며, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 또한 경제적·기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서 문제가 제기될 수도 있다. 재정은 무한한 것이 아니기 때문에 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선순위를 고려할 필요가 있는 것이다.

지금까지 공공투자사업을 추진함에 있어서 사전에 타당성 조사가 실시되지 않았던 것은 아니다. 그러나 기존의 제도에 의하면 타당성 조사는 사업 담당부처의 주관하에 실시되어 왔다. 사업 담당부처가 해당 사업의 내용이나 추진 필요성에 대하여 가장 정확한 정보를 가지고 있다는 점에서 타당성 조사를 주도적으로 실시한다는 것은 어느 정도 설득력이 인정된다. 그러나 사업의 주관부처가 타당성 조사를 수행해 옴에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 여러 가지 문제가 제기되어 온 것 또한 사실이었다.

정부는 1999년도부터 기존 타당성 조사의 문제점을 개선하기 위하여 예비타당성 조사 제도를 도입하였다. 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 것처럼 철저한 사전적 검토 필요성과 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안 제시라는 측면에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성 조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적이 있는 것이다.

물론 예비설계안이 나와야지 구체적인 비용·편익 등이 가능할 것이지만, 상당한 비용이 들어가는 기술적 검토 이전에 사업의 추진 여부 혹은 본격적인 타당성 조사 실시 여부에 대한 정책적 판단이 이루어지는 것이 바람직할 것이다. 바꾸어 말해 사업의 추진 여부는 기술적인 검토 이전 단계에서 전체 및 사업부문별 재정운용과 상위계획, 기존 추진사업의 큰 틀 속에서 해당 사업이 차지하는 위치를 정확히 파악하는 과정에서 결정되어야 하는 것이다. 사업의 추진 여부는 기술적인 문제도 중요하나, 근본적으로는 사업의 목적과 의의, 시기, 대안에 대한 검토, 재원조달계획의 실현성 및 구체성, 파급효과에 대한 판단 등에 따라 사업의 추진 자체가 결정되어야 하는 것이기 때문이다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하게 된다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다. 이를 위해서 정부는 이미 1999년 3월 예산회계법 시행령을 개정하여 사업예산을 예비타당성 조사, 타당성 조사, 기본설계, 실시설계, 보상, 공사의 순서로 편성하도록 하는 장치를 마련한 바 있다.

예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모한다는 데에서도 의의를 찾을 수 있다. 이는 조사 결과의 객관성을 확보하고 투자대상 사업간의 우선순위가 비교 가능한 체제를 수립함으로써 재원배분의 효율성을 제고하는 데에 이바지할 것이다.

예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용될 수 있다는 이점도 있다. 예비타당성 조사 과정에서 수집된 각종 자료·통계·정보 등은 타당성 조사에서도 반드시 필요한 것이며, 예비타당성 조사에서 개발된 타당성 평가모형이나 평가기준, 각종 계수의 기준치 등은 타당성 조사에서도 필요시 그대로 사용할 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 경제적·정책적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적일 수 있다. 즉 보다 폭 넓은 '후보사업군'을 대상으로 해서 1차 심사과정인 예비타당성 조사를 거침으로써 재원배분의 효율성을 크게 높이는 한편 궁극적으로 타당성 조사 비용도 절감할 수 있기 때문이다.

이상의 논의에 입각하여 본 보고서는 예비타당성 조사제도의 시행과 관련한 조사 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 연구?제시하는데 목적이 있다. 예비타당성 조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련해 제기될 수 있는 수많은 쟁점들을 분석하고자 한다.

우선 제1부, 즉 제Ⅱ장에서 제Ⅴ장까지는 예비타당성 조사 추진의 일반지침을 정리하게 될 것이다. 여기서는 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사방법으로 선택된 내용을 중심으로 분석의 지침이 상세하게 정리된다. 예비타당성 조사는 금년도에 최초로 시도된 것이기 때문에 다양한 사업간에 분석방법이 일치되도록 방법론을 선정하는 것이 매우 어려운 작업이었다. 그러나 사업별로 약간의 차이를 시현하고 있음에도 불구하고 대체로 '사업의 개요 및 기초자료 분석', '경제성 분석' 그리고 '정책적 분석'으로 나누어 조사를 실시하고, 최종적으로 '종합평가'를 실시하는 것으로 방법론이 정리될 것이다.

구체적으로 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시하는 방안을 제시한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 논의를 다룰 것이다. 제Ⅴ장은 제1부의 마지막으로 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 제시할 것이다.

제2부 '일반지침 수립을 위한 방법론 연구'에서는 예비타당성 조사의 일반지침을 수립하기 위해 검토되었던 다양한 방법론들에 대한 심층연구 결과를 정리하고 있다. 기본적으로 예비타당성 조사는 비용편익분석 방법론에 의존하고 있기 때문에 비용편익분석의 기초이론 및 방법론 연구가 중요하다. 따라서 제Ⅵ장부터 제XI장에 걸쳐서 비용편익분석 방법론에 대한 심층연구를 다루기로 한다. 제Ⅵ장은 비용편익분석의 필요성, 의사결정의 기본원칙 및 기준, 비용 및 편익의 유형과 측정방법 등에 관하여 기본적인 쟁점들을 다룰 것이다. 제Ⅶ장은 비용편익분석에서 경제적 가치를 어떻게 평가할 것인지를 논의한다. 즉 비용편익분석에 있어서 사용되는 기본적인 '평가가격'을 무엇으로 할 것인가를 분석하게 된다. 결론적으로 우리나라에서는 전통적인 후생경제학적 접근방법에 따라 지불의사와 이에 근거한 국내 시장가격을 평가가격으로 활용하자는 입장을 정리하였다.

제Ⅷ장은 제Ⅶ장에 이어 잠재가격의 개념을 논하고, 시장이 불완전하다는 가정하에서 잠재임금 및 잠재환율 등을 활용하는 방안에 대한 논의를 전개할 것이다. 제Ⅸ장은 불확실성과 위험을 고려하는 방안을 살펴본다. 비용편익분석에 있어 내재되어 있는 불확실성과 위험을 최소화할 수 있도록 민감도 분석 혹은 시나리오 분석 등을 활용하는 방안을 설명할 것이다.

제Ⅹ장은 산업연관효과 분석의 방법론과 지역경제 파급효과를 분석하는 다지역 투입산출모형(Multi-Regional Input Output Model; MRIO) 분석의 차이점 및 유사점에 관하여 살펴보기로 한다. 산업연관효과 분석은 전국을 대상으로 하는 모형으로 특정사업이 실시될 경우 얻을 수 있는 부가가치, 생산, 고용 등의 순증가분을 추정할 수 있다. MRIO는 산업연관효과 분석모형을 15개 광역자치단체별 지역모형으로 확대한 것으로서, 사업실시후의 지역별 생산, 고용 등의 증가분을 계산하고 있다. 양자는 기본적으로 같은 개념에서 출발하고 있지만 모형의 유용성 및 분석결과의 해석에 있어서 유의할 점이 약간씩 다르다는 것을 정리하고자 한다.

제XI장은 다중기준분석 방법론에 대한 논의를 다룰 것이다. 향후 다중기준분석을 확대 도입하기 위하여 다중평가를 실시할 때 제기되는 쟁점들을 정리하고, 가중지수법을 활용하여 평가결과를 '단일 점수화'하는 방안의 장 단점을 검토하게 될 것이다.

제3부 '일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정'에서는 예비타당성 조사의 일반지침 수립을 위해 필요한 주요 파라미터들의 추정작업 결과를 보고한다. 가장 중요한 파라미터로는 사회적 할인율을 들 수 있다. 사회적 할인율은 다양한 기간의 비용 및 편익가치를 현재가치로 환산하는데 사용되는 계수로서, 할인율이 얼마인가에 따라 투자사업의 우선순위가 달라질 수 있기 때문에 대단히 중요한 파라미터로 인식되고 있다. 제?장은 국내외적인 사회적 할인율 측정논의의 배경과 평가척도, 기존의 추정치 평가 및 새로운 추정치 제안 등을 다루게 될 것이다.

사회적 할인율 이외에도 예비타당성 조사 실시와 관련하여 중요한 파라미터들이 여럿 있는데, 지역총생산(GRP) 증가율 전망, 인구 전망, 자동차 대수 전망, 인플레이션 전망, 시간가치 추정 등이 그들이다. 제XIII장은 지역총생산의 증가율 전망을 시도하게 된다. GRP 전망은 교통부문을 비롯하여 대부분의 공공투자사업의 편익을 측정하는데 있어서 지역별 소득(혹은 생산) 수준 지표로 활용되고 있기 때문에 편익 크기를 결정적으로 좌우하는 수치이다. 그럼에도 불구하고 그동안 국내에서는 지역총생산 전망이 공식적으로 시도된 바 없었기 때문에 타당성 조사보고서 등에서 해당사업 연구자가 임의로 가정한 수치가 흔히 사용되어 왔다. 따라서 보고서마다 전망치가 다르게 나타나고 있으며, 심지어 개별적으로 추정된 각 지역의 총생산 전망치를 합하게 되면 국내총생산(GDP) 규모의 수배가 넘는 수준으로 과잉 전망되는 경우도 빈발하였다. 본 보고서에서 시도되는 GRP 증가율 전망은 최초이면서도 15개 광역자치단체를 종합하는 전망치라는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

제XIV장에서 다루는 인구전망도 GRP 전망과 같이 교통사업, 수자원 사업 등에서 편익추정에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리나라의 인구전망은 통계청에서 공식적으로 제시하는 수치가 있으므로 가능한 한 통계청의 전망치를 따르기로 한다. 전국인구의 전망치와 더불어 광역자치단체별로 인구 전망치가 별도로 제시될 것이다.

제XV장은 자동차 수요전망을 다루고 있다. 자동차 대수 전망은 교통량 및 도로에 대한 수요전망과 직결되므로 교통사업의 타당성을 평가하는데 있어서 매우 중요한 파라미터이다. 자동차 수요전망은 과거에도 몇차례 이루어진 바 있으나 최근의 자료를 활용하여 재추정할 필요성이 제기되었고, 기존 연구들이 예비타당성 혹은 타당성 조사 등에서 활용되기에는 전망기간이 지나치게 짧다는 단점이 있어 전망작업을 재실시하게 되었다. 자동차 수요를 결정하는 이론적 논의와 더불어 2026년까지 자동차 보유대수가 어떻게 변화할 것인가를 전망하기로 한다.

제XVI장은 인플레이션율, 경제성장률 등 기타의 파라미터 전망에 할애될 것이다. 인플레이션율 전망은 경제적 타당성 평가에서는 불필요하지만, 재무적 타당성을 평가할 때 불변가격이 아니라 경상가격으로 비용과 편익을 추정할 경우에는 필요한 파라미터이기 때문에 여기서 전망작업을 실시하였다.

마지막으로 각 장별 쟁점논의에 들어가기에 앞서 본 보고서가 갖는 한계점을 미리 지적하지 않을 수 없다. 본 보고서는 예비타당성 조사의 일반적인 방법론을 제시하고 사안별 분석기법을 쟁점화 정리하는데 초점을 두었지만 이러한 논의가 최초로 시도되는 작업이었기 때문에 아직 만족할만한 수준에 이르지 못했다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 특히 일반지침 제시를 위한 방법론 연구 및 주요 파라미터 추정 등 작업을 통하여 예비타당성 조사에서 검토되어야 할 중요한 쟁점이라고 판단되었음에도 불구하고 연구진의 시간제약 때문에 본 보고서에서 심도있게 다루지 못했거나 아니면 아예 다루지 못하게 된 쟁점들이 있다. 잠재임금 및 잠재환율의 추정, 시간가치 추정, 생명의 가치(Value of Life) 추정, 재무성 분석 방법론 연구, 경제성 분석과 재무성 분석의 비교 등에 관한 연구가 그들이다. 이들 쟁점들에 관한 연구는 내년에도 계속해서 진행할 계획임을 밝혀둔다.

한편 제2부 및 제3부의 내용은 제1부의 일반지침 내용을 보완, 설명하기 위한 자료임에도 불구하고 제1부의 내용과 일정한 연계성을 갖고 체계적으로 정리되지 못한 단점이 있다. 제2부 및 제3부는 제1부의 일반지침에서 제기되는 쟁점들을 하나씩 별개의 이슈로 다루고 있기 때문에 제2부 및 제3부의 내용 및 기술형식은 일관성 있게 정리되지 못하고 장별로 조금씩 다르다는 점을 미리 밝혀두기로 한다.