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지침연구

공항부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구
  • 저자김재형
  • 부문예비타당성조사지침
  • 면수193 page
  • 발행2000.12
목차
제Ⅰ장 서론

 제1절 예비타당성조사의 필요성과 의의

  가. 면밀한 사전검토의 필요성
  나. 기존 타당성조사의 문제점
  다. 예비타당성조사의 의의

 제2절 공항 건설 및 정비사업의 예비타당성조사

  가. 공항 시스템 및 공항부문 투자사업의 개요
  나. 공항부문 예비타당성조사의 방법론

 제3절 공항부문사업 표준지침의 목적과 활용

  가. 본 표준지침의 목적과 활용
  나. 본 표준지침의 한계
  다. 표준지침의 구성과 주요 내용


제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

 제1절 사업의 개요

  가. 사업의 배경 및 목적
  나. 사업의 추진경위 및 추진주체
  다. 사업의 내용
  라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

 제2절 기초자료 분석

  가. 자연환경 분석
  나. 생활환경 분석
  다. 사회 경제적 환경 분석

 제3절 조사의 쟁점 부각


제Ⅲ장 경제성 분석

 제1절 항공수요의 예측

  가. 항공수요의 예측과정
  나. 연간 수요예측 방법론
  다. 우리나라 항공수요 예측사례
  라. 외국의 항공수요 예측사례

 제2절 편익의 산정

  가. 개요
  나. 편익의 산정 과정
  다. 공항투자사업의 편익항목
  라. 측정가능 편익항목 및 측정단위
  마. 공항투자사업 유형별 편익항목
  바. 편익의 측정 및 화폐단위 환산

 제3절 비용의 산정

  가. 공항투자사업의 비용
  나. 생애주기 비용모형(Life Cycle Cost Model)과 비용산정 기준

 제4절 경제적 타당성 평가

  가. 경제성 평가 지표
  나. 평가기간 및 할인율

 제5절 재무적 타당성 평가

  가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
  나. 분석기법


제Ⅳ장 정책적 분석

 제1절 지역경제 파급효과 분석

  가. 문제인식 및 배경
  나. 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축방안   다. 서울강남 경량전철 건설사업 분석에의 적용사례

 제2절 지역균형개발 분석을 위한 지역낙후도 평가

  가. 지역낙후도 지수의 개발
  나. 시 도별 낙후도 평가
  다. 시 군별 지역낙후도 지수

 제3절 재원조달 가능성 평가

  가. 재원조달계획의 평가
  나. 국고지원의 적합성 평가
  다. 민자유치 대안의 모색

 제4절 상위 관련계획과의 연관성 평가

  가. 상위계획과의 일치성 평가
  나. 관련계획과의 연계성 평가
  다. 상위 관련계획과의 연관성 평가 사례 : 제주공항 확장사업

 제5절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

  가. 사전환경성 평가
  나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
  다. 기타

 제6절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


제Ⅴ장 종합평가 : 다기준분석

 제1절 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

 제2절 AHP 기법을 활용한 다기준분석

  가. 조사대상의 선정
  나. AHP의 과정
  다. 계층구조화(Structuring) 과정
  라. 가중치(Weighting) 산정 과정
  마. 측정(Measurement) 과정

 제3절 다기준분석 방법론의 개선과제

  가. 의견수렴 시스템 개발
  나. 다기준분석 결과를 요약하는 매트릭스표 작성
  다. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계
요약
예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원~1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

예비타당성조사의 표준화 작업은 한국개발연구원에서 1999년 {예비타당성조사수행을 위한 일반지침 연구}(이하 일반지침)로 제시된 바 있으며, 2000년 이를 수정 보완하였다. 이 연구에서는 예비타당성조사의 시행과 관련한 조사의 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 제시하고 있다. 즉 예비타당성조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지에 대해 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련하여 제기될 수 있는 쟁점을 분석하여 제시하고 있다.

예비타당성조사에서 일반적으로 적용될 수 있는 이 지침은 도로, 철도, 항만, 공항부문 등 교통관련 공공투자사업에 비교적 중점을 두고 있기는 하나, 조사의 체계와 방법론, 분석에서 요구되는 파라미터의 추정치 등에서 문화 관광 체육 과학시설 산업단지의 건설 등 비교통부문 공공투자사업의 예비타당성조사에도 적용될 수 있다. 차이가 있다면 교통수요의 예측을 중심으로 하는 교통부문의 공공투자사업은 수요추정의 기법, 경제성 분석모형 등 방법론에서 비교적 정형화된 체계 속에서 연구되어 온 반면, 비교통부문의 공공투자사업은 분야별로 다양한 특성을 가지고 있다는 점이다. 한편 교통부문의 사업이라 하더라도 도로, 철도, 항만 및 공항은 세부적인 경제성 분석기법과 비용 편익의 추정방법 등 기술적인 측면에서 차이가 있다. 이러한 점이 일반적인 표준지침 외에 각 공공투자사업의 특성을 좀 더 반영하고 예비타당성조사 본래의 취지를 살릴 수 있는 부문별 표준지침이 필요한 이유이기도 하다.

본 보고서는 공항부문사업의 예비타당성조사를 추진하기 위해서 필요한 표준지침으로서 사업성 분석방식의 표준화를 도모할 수 있으며, 표준화를 통하여 조사 결과의 객관성을 확보하고 사업간 투자 우선순위를 비교할 수 있게 하는 것을 목적으로 한다.

본 보고서는 예비타당성조사를 위한 일반지침에서 제시된 조사의 체제와 방법론을 원칙적으로 수용하고 있다. 다만 공항부문사업의 특수성을 예비타당성조사제도의 도입 취지와 의의에 부합하는 범위 내에서 반영하여 제시하고 있다. 따라서 공항부문사업에 대한 예비타당성조사를 수행함에 있어서 본 보고서에 제시된 지침을 우선적으로 활용하여야 할 것이며, 세부적인 공항부문사업이나 공항마다의 특수한 사정을 불가피하게 고려할 경우 명백한 근거를 제시하도록 해야 할 것이다. 또한 지침에서 미흡한 부분은 유사한 공항의 최근 정비사례를 원용하도록 한다. 이 경우에도 평가의 객관성과 투명성을 제고하기 위해서 원용의 사유와 근거를 제시하여야 할 것이다.

본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 공항시설 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 기본적인 연구의 체계는 다음과 같다.

먼저 공항시설 관련 사업의 특성과 유형을 이해할 필요가 있다. 공항 시설은 크게 에어사이드(airside), 청사지역, 랜드사이드(landside)로 구분된다. 에어사이드는 항공기의 이 착륙 및 지상이동이 이루어지는 시설로서 활주로, 유도로, 계류장이 이에 해당되고, 항공기 이동지역이라 불리기도 한다. 청사지역은 여객청사 및 화물청사로 구분되며, 항공기의 탑승 및 하기 과정에서 일어나는 각종 수속 및 일시 대기가 이루어지는 공간이다. 랜드사이드는 청사 출입구 지역(curb 사이드), 주차장, 공항구내 도로, 공항 접근도로 등이 이에 해당되며, 주로 지상의 차량이 움직이는 공간이다.

공항시설은 별개의 기능을 가지는 다양한 시설의 집합체인만큼 공항부문 투자사업 역시 다양하다. 따라서 투자의 목적 역시 사업의 추진배경과 성격에 따라 각기 다를 수밖에 없다. 공항부문사업을 추진하는 추진배경은 대체로 국제 경쟁력의 강화, 지역의 균형발전, 인적 물적 교류의 확대, 항행의 안전 등을 복합적으로 제시하고 있어서 사업의 목적을 명확하게 구분할 수 없는 경우가 많다. 그러나 공항시설에 대한 투자 자체만 본다면 투자의 목적은 항행의 안전을 위해서 필수적인 시설의 투자와 증대하는 항공교통수요에 부응하고 공항에 대한 접근성을 제고하는 용량증대투자로 크게 구분될 수 있다.

우선 항행안전시설 설치나 운항 장애물 제거를 위한 투자사업의 목표는 일정 수준의 항행안전을 확보하기 위한 사업으로서 절대적으로 필요한 사업이다. 특히 국제협약이나 국내의 항공관련법령에서 규정하는 안전시설의 확충사업은 필요불가결한 사업으로서 예비타당성조사의 평가대상사업에서 제외될 수 있다.

용량을 증대시키기 위한 사업은 시설의 확장, 장비의 설치 등을 통하여 해당시설의 교통량 처리능력을 향상시키기 위한 사업으로서, 투자비용과 창출되는 편익을 비교해야 하며 예비타당성조사의 주요 평가대상이 된다. 에어사이드의 확장 정비사업을 추진하는 과정에서 추가적으로 필요한 항행안전시설을 위한 투자사업은 역시 예비타당성조사의 경제성평가에 포함되어야 할 것이다.

공항부문사업에 대한 예비타당성조사의 방법론은 여느 공공투자사업의 예비타당성조사와 크게 다르지 않은바, 기본적인 틀은 다음과 같이 수립된다. 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요 편익 비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

공항부문사업에 대한 예비타당성조사는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석 등 평가를 위한 분석의 부분과 분석을 바탕으로 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리는 종합적인 평가의 두 부분으로 나눌 수 있다.

우선 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 경제성 분석은 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익/비용 비율(B/C Ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성 재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다. 정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 상위 관련계획과의 연관성 평가, 환경 국방 문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다기준분석(Multi -Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 당장 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나로 '단일 점수화'하는 방안은 현 단계에서 적용하기 어렵다 하더라도, 이른바 분석적 계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process)기법을 활용하여 개별사업 각각에 대해서 다기준으로 평가된 결과들에 대해 조사팀의 종합의견을 유도하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

본 표준지침은 공항부문사업 예비타당성조사의 의의, 조사방법론과 체제 등에서 다른 공공투자사업, 특히 교통부문 투자사업과 정합성을 유지하려고 노력하였다. 다시 말해 교통수요의 추정, 비용과 편익의 산정 등에서 필요한 기법과 파라미터 등을 제시하여 교통부문의 다른 사업과 균형을 유지하는 한편 공항부문사업의 특수성을 고려하였다.

또한 가능한 범위 내에서 국내외의 자료를 활용하였다. 특히 경제성 분석에 필요한 자료들, 예컨대 교통수요추정의 기법, 비용의 추정에 필요한 단가와 수량산출방식, 그리고 편익 산정에서 필요한 파라미터 등을 건설교통부의 {제2차 공항개발 중장기 기본계획 수립조사} 등 국내의 자료와 외국의 자료를 원용하거나 참고하도록 하였다. 이 점은 본 지침의 한계이면서 향후 보완하여야 할 과제로 남는다고 하겠다.

본 공항사업부문 예비타당성조사 표준지침은 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요 편익 비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.
제Ⅰ장 서론

 제1절 예비타당성조사의 필요성과 의의

  가. 면밀한 사전검토의 필요성
  나. 기존 타당성조사의 문제점
  다. 예비타당성조사의 의의

 제2절 공항 건설 및 정비사업의 예비타당성조사

  가. 공항 시스템 및 공항부문 투자사업의 개요
  나. 공항부문 예비타당성조사의 방법론

 제3절 공항부문사업 표준지침의 목적과 활용

  가. 본 표준지침의 목적과 활용
  나. 본 표준지침의 한계
  다. 표준지침의 구성과 주요 내용


제Ⅱ장 사업의 개요 및 기초자료 분석

 제1절 사업의 개요

  가. 사업의 배경 및 목적
  나. 사업의 추진경위 및 추진주체
  다. 사업의 내용
  라. 후보사업의 사업계획서 작성지침

 제2절 기초자료 분석

  가. 자연환경 분석
  나. 생활환경 분석
  다. 사회 경제적 환경 분석

 제3절 조사의 쟁점 부각


제Ⅲ장 경제성 분석

 제1절 항공수요의 예측

  가. 항공수요의 예측과정
  나. 연간 수요예측 방법론
  다. 우리나라 항공수요 예측사례
  라. 외국의 항공수요 예측사례

 제2절 편익의 산정

  가. 개요
  나. 편익의 산정 과정
  다. 공항투자사업의 편익항목
  라. 측정가능 편익항목 및 측정단위
  마. 공항투자사업 유형별 편익항목
  바. 편익의 측정 및 화폐단위 환산

 제3절 비용의 산정

  가. 공항투자사업의 비용
  나. 생애주기 비용모형(Life Cycle Cost Model)과 비용산정 기준

 제4절 경제적 타당성 평가

  가. 경제성 평가 지표
  나. 평가기간 및 할인율

 제5절 재무적 타당성 평가

  가. 경제적 타당성 평가와 재무적 타당성 평가 비교
  나. 분석기법


제Ⅳ장 정책적 분석

 제1절 지역경제 파급효과 분석

  가. 문제인식 및 배경
  나. 한국개발연구원 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model)의 구축방안   다. 서울강남 경량전철 건설사업 분석에의 적용사례

 제2절 지역균형개발 분석을 위한 지역낙후도 평가

  가. 지역낙후도 지수의 개발
  나. 시 도별 낙후도 평가
  다. 시 군별 지역낙후도 지수

 제3절 재원조달 가능성 평가

  가. 재원조달계획의 평가
  나. 국고지원의 적합성 평가
  다. 민자유치 대안의 모색

 제4절 상위 관련계획과의 연관성 평가

  가. 상위계획과의 일치성 평가
  나. 관련계획과의 연계성 평가
  다. 상위 관련계획과의 연관성 평가 사례 : 제주공항 확장사업

 제5절 환경 국방 동서화합 등 쟁점 분석

  가. 사전환경성 평가
  나. 남북교류 활성화 및 국방 문제 검토
  다. 기타

 제6절 지역의 선호도 및 추진의지 평가


제Ⅴ장 종합평가 : 다기준분석

 제1절 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)의 필요성 및 목적

 제2절 AHP 기법을 활용한 다기준분석

  가. 조사대상의 선정
  나. AHP의 과정
  다. 계층구조화(Structuring) 과정
  라. 가중치(Weighting) 산정 과정
  마. 측정(Measurement) 과정

 제3절 다기준분석 방법론의 개선과제

  가. 의견수렴 시스템 개발
  나. 다기준분석 결과를 요약하는 매트릭스표 작성
  다. 기초자료 생산기능과 최종결정 기능의 분리 및 연계