KDI 공공투자관리센터

수자원부문의 주요사업의 하나인 다목적댐 건설은 대규모 종합건설공사로서 우리 나라의 건설산업 발전의 밑거름이 되었다. 1960년대 이른바 빈곤의 악순환 시기에 다목적댐과 같은 대규모 공공투자사업은 수많은 고용기회를 창출하였고 국가경제의 성장과 발전에 많은 기여를 하였다. 아울러 홍수기에는 다목적댐의 저수지운영으로 인하여 하류의 상습적 침수지역은 홍수로부터 보다 안전할 수가 있었다.

그러나 다목적댐은 국민경제의 성장에 지대한 공헌을 하였지만, 한편으로는 대규모 이주민의 발생, 생태계의 변화, 수질의 악화 등 역기능도 나타나 지역주민과 환경단체 등으로부터 많은 문제가 제기되고 있다. 댐 건설사업은 대형사업이고 환경에 막대한 영향을 미치는 사업인 만큼, 사업계획시 충분한 조사를 통하여 사업의 타당성을 평가하고 사회·경제적 역기능에 대한 보완 대책을 마련하는 등의 사업추진에 신중을 기해야 할 것이다.

근래의 물 문제는 지역주민의 반발이나 환경파괴의 우려로 댐개발 자체가 거부되거나 지연되는 경우가 발생하고 있으며, 위락용수, 환경용수, 그리고 생태용수라는 새로운 개념의 용수수요가 출현하는 등 우리 나라의 수자원 여건이 급격하게 변화하고 있다. 특히 세계적인 기상이변을 포함한 다양한 수자원여건의 변화에 대처하기 위해서는 기존의 수자원관련 제도로는 한계가 있어 과거의 경험을 바탕으로 한 새로운 제도개혁의 필요성이 제기되고 있다.

이러한 수자원 여건의 변화에 대처하기 위해 사업계획 단계에서부터 국민 경제적 파급효과, 재정 및 투자계획 검토와 더불어 자연환경, 생활환경, 사회·경제환경 등에 대한 영향을 종합적으로 검토할 필요성이 제기되고 있으며, 기존 타당성평가 및 선진국의 공공사업 타당성평가 체계를 분석하여 보다 합리적인 방법론 및 표준지침 수립의 필요성이 증대되고 있다.

특히, 예비타당성조사는 대상사업에 대한 정책적 종합평가 및 경제성 분석에 중점을 두어 타당성조사의 착수 여부를 결정하는 지침이 될 것이며, 사업을 진행할 경우에는 효율적이고 현실적인 시행방법, 적정규모, 착수시기 등에 대한 정책자료를 제공하기 위함이다. 일반적으로 타당성조사는 많은 비용과 시간이 소요되므로, 타당성조사의 전 단계에서 비교적 짧은 시간에 적은 비용으로 사업의 타당성을 충분히 검토하여 예산의 낭비를 줄이기 위한 예비타당성조사의 단계가 요구된다.

이러한 예비타당성조사는 타당성조사와의 관계가 명확히 설정이 되지 않은 단계로서 대상사업의 사업성을 객관적으로 판단하기 위한 방법론과 표준지침을 마련한 바 있다. 특히 수자원부분사업의 경우 기술적 측면과 환경성이 여타 부문에 비해 더 심도 있게 검토되어야 하기 때문에 이러한 특수성을 고려하여 부문별 세부지침을 별도로 마련할 필요가 있다.

본 보고서는 공공투자사업에 적용되는 일반적 예비타당성조사기법을 바탕으로, 특히 수자원사업의 사업성검토를 위해서 경제적 타당성뿐만 아니라 비경제적요인들을 종합적으로 감안하는 예비타당성조사 표준지침을 제시하고자 한다. 대규모 댐을 포함한 수자원개발 사업은 재해로부터 인명과 재산을 지키고 국가기반시설을 보호하는 역할을 하나, 댐 건설에 따른 주변지역의 환경적, 생태적인 변화를 줄 수 있으며 사회경제적인 문제를 야기할 수 있다. 이러한 영향들을 예비타당성조사 단계에서 조사하여 제반 문제점을 충분히 검토한 후에 사업추진을 시행하여야 한다.

수자원부문사업에는 용수전용 및 다목적댐, 양수발전소, 하천의 개·보수, 운하건설 등의 여러 가지 사업들이 있다. 본 연구에서는 예비타당성조사의 도입 첫 단계로서 다양한 항목의 환경성 검토를 포함하여 여러 측면의 정책적 분석이 요구되는 다목적댐 건설사업을 대상으로 표준지침을 작성하였다.

예비타당성조사는 기존의 타당성조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었으며 그 의의는 기존 타당성조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하는 점이라 할 수 있다. 즉, 지금까지의 타당성조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 대상사업의 국민경제적·정책적 파급효과, 투자효율성 및 재원조달계획의 실현가능성, 타 사업과의 우선순위와 적정투자시기 분석 등 정책적·경제적 타당성 분석에 중점을 두고 사업의 추진 여부를 결정하고, 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 그 목적을 두고 있다.

그러나 예비타당성조사는 짧은 시간과 비용으로 사업의 추진 여부를 결정하기 위한 개략적 조사인 만큼 기존의 축적된 자료에 의존하는 조사가 될 수밖에없어 조사의 정확성이 낮을 가능성이 있으며, 타당성조사와 조사내용이 겹치는 부분을 어떻게 조정할 것인가 등의 문제점을 가지고 있다. 따라서 이러한 문제점들을 합리적으로 해결하기 위하여 방법론 및 표준지침 수립의 필요성이 증대되고 있다.

본 연구에서는 기존 다목적댐건설 사업의 타당성조사체계를 분석하고 문제점을 도출하였으며, 타당성조사보고서의 조사의 항목·내용을 검토하여 예비타당성조사와 타당성조사의 영역을 설정하였다. 또한 미국, 일본의 다목적댐을 포함한 수자원개발사업의 계획 및 조사에 관한 자료를 수집, 분석하여, 우리 나라 상황을 고려하여 예비타당성조사와 타당성조사의 영역을 설정하였다.

예비타당성조사는 정책적·경제적 타당성조사에 중점을 둔 조사이나, 다른 공공사업과 달리 수자원개발사업의 특성상 개략적인 설계가 수행되어 수몰면적, 저수지용량 등에 관한 정보가 있어야 경제적 정책적 타당성을 평가할 수 있다. 기존 다목적댐의 타당성조사보고서를 검토하여 예비타당성조사의 개략적 설계를 위한 기술적 분석항목을 제시하였다.

수자원개발사업은 사업계획단계의 예상공사비와 사업종료후의 실제 공사비와 차이가 많고, 정확한 사업비 추정이 거의 불가능하며, 댐 건설로 인한 편익들을 계량화하기가 어려워 편익산정 또한 쉬운 문제가 아니다. 그렇지만, 기존 다목적댐들의 타당성조사보고서와 「수자원개발의 경제성 분석모델 개발」(한국수자원공사, 1998)을 중심으로 짧은 시간과 적은 비용으로 개략적인 경제성 분석을 할 수 있도록 비용·편익 항목을 제시하고 경제성 분석기법을 소개하였다.

수자원개발사업은 주변지역의 환경적·생태적 영향을 많이 주는 사업이다. 최근 영월다목적댐, 낙동강 물종합대책 등의 사례에서 볼 수 있듯이, 수자원개발사업에서 환경영향 검토의 필요성이 광범위하게 인식되어지고 있다. 예비타당성조사는 수자원개발사업으로 인한 환경영향을 검토하여 사업의 추진여부를 판단하는데 기초적인 자료로 제시되어야 할 것으로 판단된다. 본 연구에서는 기존에 건설된 다목적댐의 주변환경 변화를 기초로 하여 예비타당성조사의 환경성 검토항목을 제시하였다.

그러나 다목적댐 사업은 특히 국가 공공사업의 성격이 강하므로 경제성 분석만으로 사업의 타당성을 판단하는데는 무리가 있을 뿐만 아니라, 사업의 특성상 정확한 경제성 분석을 하기 힘들다. 그러므로 사업의 타당성을 판단하는데는 다른 공공사업과 마찬가지로 지역경제 파급효과, 지역균형개발, 지역적 선호도와 갈등문제, 재원조달계획과 투자비 회수방안을 집중적으로 검토해야 하지만, 아울러 통합 유역개발과 관리계획, 인명·재산보호 및 재해예방 효과 등의 정책적인 문제도 중요하게 고려되어야 할 것이다.

본 보고서는 다음과 같이 구성되었다. 제Ⅰ장 서론에서 연구의 목적과 범위를 개략적으로 설정하고, 제Ⅱ장에서는 선진국의 수자원시설 계획 및 조사체계를 소개하였으며 예비타당성조사의 개요 및 타당성조사와의 역할분담에 대해 논의하였다. 제Ⅲ장은 본 보고서의 중심 내용이자 수자원부문사업 예비타당성조사의 분석내용으로서 사업에 대한 기초자료 분석과정과 수자원시설 관련 기술적 분석 및 경제성 분석, 환경성 평가, 정책적 분석에 대한 방법론 등으로 구성하고 마지막으로 다중기준분석을 통한 종합평가 방안을 제시하였다.