KDI 공공투자관리센터

본 보고서는 예비타당성조사 제도의 시행과 관련한 조사 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 연구·제시하는데 목적이 있다. 예비타당성조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련해 제기될 수 있는 수많은 쟁점들을 분석하고자 한다.

본 보고서는 1999년에 발간된 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침}의 개정판으로 작성되는 것이다. '개정판'이란, 문자 그대로 전혀 새로운 연구를 수행한 결과에 대한 보고서가 아니라 기존의 '초판'을 보완하고 추가적 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 초점이 있다는 의미이다. 1999년 초판에서 제시된 내용에 대하여 보다 심층적인 연구를 필요로 하는 경우와, 조사의 체계 및 수준을 한 단계 더 높이기 위하여 추가적으로 연구되어야 할 쟁점이 제기되는 경우 두 가지를 중심으로 '개정판'을 작성하였다.

따라서 '개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침}과 다르다고 할 수 있다.

첫째, 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히 새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을 일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을 설명하게 된다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.

□ 우리 나라의 잠재임금 수준 평가(제Ⅷ장)

□ 우리 나라의 잠재환율 수준 평가(제Ⅸ장)

□ 재무적 타당성 분석의 방법론 연구 및 이론적 배경(제Ⅹ장)

□ 다지역산업연관모형의 구축 및 분석방안(제Ⅴ장)

□ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 연구(제ⅩⅢ장)

□ 사업부문별 사회적 할인율의 차별 적용 방안(제ⅩⅤ장)

둘째, 1999년 일반지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 초판의 내용에 추가하여 보다 심층적인 연구를 대폭 보완하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 평가지표의 개선 혹은 추가적 자료연구 등을 통하여 전면적인 보완 연구가 수행된 부분은 다음과 같다.

□ 지역낙후도 평가를 위한 평가지표 개선(제Ⅳ장)

□ 재원조달 가능성의 평가(제Ⅳ장)

□ 사전환경성 평가의 실시방안(제Ⅳ장)

셋째, 1999년 일반지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는 경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을 개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로 일부를 수정하였다.

보고서의 구성과 간략한 내용을 정리하면 다음과 같다. 우선 제1부, 즉 제Ⅱ장에서 제Ⅴ장까지는 '예비타당성조사 추진의 일반지침'을 정리하게 될 것이다. 여기서는 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사방법으로 선택된 내용을 중심으로 분석의 지침이 상세하게 정리된다. 예비타당성조사는 1999년도에 최초로 시도된 것이기 때문에 다양한 사업간에 분석방법이 일치되도록 방법론을 선정하는 것이 매우 어려운 작업이다. 그러나 사업별로 약간의 차이를 시현하고 있음에도 불구하고 대체로 '사업의 개요 및 기초자료 분석', '경제성 분석' 그리고 '정책적 분석'으로 나누어 조사를 실시하고, 최종적으로 '종합평가'를 실시하는 것으로 방법론이 정리되었다.

구체적으로 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제성 분석 및
재무성 분석을 실시하는 방안을 제시한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로
본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 논의를 다룰 것이다. 제Ⅴ장은 제1부의 마지막으로 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 제시할 것이다.

제2부 '일반지침 수립을 위한 방법론 연구'에서는 예비타당성조사의 일반지침을 수립하기 위해 검토되어야 하는 다양한 방법론들에 대한 심층연구 결과를 정리하고 있다. 기본적으로 예비타당성조사는 비용편익분석 방법론에 의존하고 있기 때문에 비용편익분석의 기초이론 및 방법론 연구가 중요하다. 따라서 제Ⅵ장부터 제XIII장에 걸쳐서 비용편익분석 방법론에 대한 심층연구를 다루기로 한다. 제Ⅵ장은 비용편익분석의 필요성, 의사결정의 기본원칙 및 기준, 비용 및 편익의 유형과 측정방법 등에 관하여 기본적인 쟁점들을 다룰 것이다. 제Ⅶ장은 비용편익분석에서 경제적 가치를 어떻게 평가할 것인지를 논의한다. 즉 비용편익분석에 있어서 사용되는 기본적인 '평가가격'을 무엇으로 할 것인가를 분석하게 된다. 결론적으로 우리 나라에서는 전통적인 후생경제학적 접근방법에 따라 지불의사와 이에 근거한 국내 시장가격을 평가가격으로 활용하자는 입장을 정리할 것이다.

제Ⅷ장에서는 우리 나라의 잠재임금 수준을 평가하기로 한다. 노동의 기회비용을 포괄적으로 고려해 볼 때 우리 나라의 잠재임금 수준과 실제 시장임금 수준이 어떻게 다른지 검토해 볼 것이다. 제Ⅸ장은 제Ⅷ장에 이어 우리 나라의 잠재환율 수준을 평가한다. 잠재환율의 이론적 정의에 기초하여 우리 나라의 잠재환율을 개략적으로 추정할 것이다. 비용편익분석에서 교역재의 가치를 평가할 때 잠재환율 대신 시장환율을 사용하면 최종 의사결정에 어떻게 영향을 미치는지 분석하게 된다.

제Ⅹ장은 재무적 타당성을 분석하는 방법론을 논의할 것이다. 비용편익분석, 즉 경제적 타당성을 분석하는 방법론과 달리 재무적 타당성을 분석하는 방법론은 '경제성'과 '재무성'이라는 상호 유사하면서도 차별화되는 개념에 입각하고 있다는 점을 대비시켜 설명하고 재무적 타당성을 판단하기 위한 분석 테크닉을 상세히 검토하기로 한다. 제XI장은 불확실성과 위험을 고려하는 방안을 살펴본다. 비용편익분석에 있어 내재되어 있는 불확실성과 위험을 최소화할 수 있도록 민감도 분석 혹은 시나리오 분석 등을 활용하는 방안을 설명할 것이다.

제XII장에서는 정책적 평가의 주요 항목인 지역경제 파급효과 추정을 위하여 한국개발연구원의 다지역산업연관모형(KDI MRIO Model; KDI Multi-Regional Input Output Model)이 어떻게 구축되었고, 어떻게 생산, 부가가치, 고용, 임금 등의 유발효과가 추정되며, 그 추정결과는 어떠한지에 관하여 논의하기로 한다.

제XIII장은 다기준분석 방안에 대한 논의를 다룰 것이다. 향후 다기준분석을 확대 적용하기 위하여 다기준 평가를 실시할 때 제기되는 쟁점들을 정리하고, 분석적계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 평가결과를 '단일 점수화'하는 방안을 제시하게 된다.

제3부 '일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정'에서는 예비타당성조사의 일반지침 수립을 위해 필요한 주요 파라미터들의 추정작업 결과를 보고한다. 가장 중요한 파라미터로는 사회적 할인율을 들 수 있다. 사회적 할인율은 다양한 기간의 비용 및 편익가치를 현재가치로 환산하는데 사용되는 계수로서, 할인율이 얼마인가에 따라 투자사업의 우선순위가 달라질 수 있기 때문에 대단히 중요한 파라미터로 인식되고 있다. 제XⅣ장은 국내외적인 사회적 할인율 측정논의의 배경과 평가척도, 기존의 추정치 평가 및 새로운 추정치 제안 등을 다루게 될 것이다.

제XⅤ장은 사회적 할인율의 사업부문별 차등 적용방안을 다루게 된다. 사회적 할인율은 공공투자사업의 부문별, 즉 도로사업 부문, 철도사업 부문, 항만사업 부문, 수자원사업 부문 등으로 나누어 서로 다른 수치를 적용할 수도 있는데, 우리 나라의 경우 부문별로 차별화된 사회적 할인율을 적용하는 것이 타당한지 살펴보고, 차등화된 사회적 할인율이 적용될 수 있는 부문을 제시하고자 한다.

사회적 할인율 이외에도 예비타당성조사 실시와 관련하여 중요한 파라미터들이 여럿 있는데, 지역총생산(GRP) 증가율 전망, 인구 전망, 자동차 대수 전망, 인플레이션 전망, 시간가치 추정 등이 그들이다. 제XⅥ장은 지역총생산의 증가율 전망을 시도하게 된다. GRP 전망은 교통부문을 비롯하여 대부분의 공공투자사업의 편익을 측정하는데 있어서 지역별 소득(혹은 생산) 수준 지표로 활용되고 있기 때문에 편익 크기를 결정적으로 좌우하는 수치이다. 그럼에도 불구하고 그동안 국내에서는 지역총생산 전망이 공식적으로 시도된 바 없었기 때문에 타당성 조사보고서 등에서 해당사업 연구자가 임의로 가정한 수치가 흔히 사용되어 왔다. 따라서 보고서마다 전망치가 다르게 나타나고 있으며, 심지어 개별적으로 추정된 각 지역의 총생산 전망치를 합하게 되면 국내총생산(GDP) 규모의 수배가 넘는 수준으로 과잉 전망되는 경우도 빈발하였다. 본 보고서에서 시도되는 GRP 증가율 전망은 최초이면서도 15개 광역자치단체를 종합하는 전망치라는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

제XⅦ장에서 다루는 인구전망도 GRP 전망과 같이 교통사업, 수자원 사업 등에서 편익추정에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리 나라의 인구전망은 통계청에서 공식적으로 제시하는 수치가 있으므로 가능한 한 통계청의 전망치를 따르도록 하였다. 전국인구의 전망치와 더불어 광역자치단체별로 인구 전망치가 별도로 제시될 것이다.

제XⅧ장은 교통부문사업의 자동차 수요전망을 다루고 있다. 자동차 대수 전망은 교통량 및 도로에 대한 수요전망과 직결되므로 교통사업의 타당성을평가하는데 있어서 매우 중요한 파라미터이다. 자동차 수요전망은 과거에도 몇차례 이루어진 바 있으나 최근의 자료를 활용하여 재추정할 필요성이 제기되었고, 기존 연구들이 예비타당성 혹은 타당성 조사 등에서 활용되기에는 전망기간이 지나치게 짧다는 단점이 있어 전망작업을 재실시하게 되었다. 자동차 수요를 결정하는 이론적 논의와 더불어 2026년까지 자동차 보유대수가 어떻게 변화할 것인가를 전망하기로 한다.

제XⅨ장은 인플레이션율, 경제성장률 등 기타의 파라미터 전망에 할애될 것이다. 인플레이션율 전망은 경제적 타당성 평가에서는 불필요하지만, 재무적 타당성을 평가할 때 불변가격이 아니라 경상가격으로 비용과 편익을 추정할 경우에는 필요한 파라미터이기 때문에 여기서 전망작업을 실시하였다.

마지막으로 각 장별 쟁점논의에 들어가기에 앞서 본 보고서가 갖는 한계점을 미리 지적하고자 한다. 본 보고서는 예비타당성조사의 일반적인 방법론을 제시하고 사안별 분석기법을 쟁점화 정리하는데 초점을 두었지만 이러한 논의가 최초로 시도되는 것이고 예비타당성조사에 실제 적용한 사례가
1999년과 2000년 두 해 정도에 그치고 있기 때문에 아직 만족할만한 수준에 이르지 못했다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 특히 일반지침 제시를 위한 방법론 연구 및 주요 파라미터 추정 등 작업을 통하여 예비타당성조사에서 검토되어야 할 중요한 쟁점이라고 판단되었음에도 불구하고 연구진의 시간제약 때문에 본 보고서에서 아직 심도있게 다루지 못했거나 아니면 아직 다루지 못하게 된 쟁점들이 있다. 환경편익의 추정, 시간가치 추정, 생명의 가치(Value of Life) 추정 등에 관한 연구가 그들이다. 이들 쟁점들에 관한 연구는 내년에도 계속해서 진행할 계획임을 밝혀둔다.