KDI 공공투자관리센터

예비타당성조사는 정부의 재정투입을 필요로 하는 총사업비 500억원 규모 이상의 공공투자사업의 사전타당성 검증 제도로서 다음과 같은 목적과 필요성을 갖고 있다.

먼저, 면밀한 사전검토의 필요성으로 공공사업의 경우 사업의 규모가 민간부문 사업에 비해 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 다음과 같은 문제들이 야기될 수 있다.

첫째, 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있고, 둘째, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 셋째, 사업에 착수한 이후 타당성 없음을 이유로 중도에 사업을 취소하기란 매우 어렵다. 넷째, 경제적 기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서는 문제가 제기될 수 있다. 따라서 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선 순위를 고려할 필요가 있다. 이는 개별사업의 타당성 여부를 판단함과 동시에 보다 폭넓은 '후보사업군'을 대상으로 한 면밀한 비교 검토를 통하여 사업의 추진 여부를 결정할 필요가 있음을 뜻한다.

다음으로 기존 타당성 조사의 문제점을 들 수 있다. 지금까지의 제도에 의하면 타당성 조사는 담당부처의 주관 하에 실시되어 왔는데 사업의 소관부처가 타당성 조사를 주관함에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 다음과 같은 문제가 제기될 수 있다.

첫째, 많은 경우에 있어서 사업 추진이 어느 정도 결정된 상태에서 타당성 조사가 실시되고 있다. 둘째, 사업의 추진 여부 판단은 개별사업 차원에서 뿐만 아니라 전체적인 차원에서도 고려되어야 한다. 그러나 기존의 타당성 조사는 타당성 평가에 대한 통일된 표준지침이 없어 사업간 상대적인 투자 우선 순위 결정을 위한 판단자료로 활용하기 곤란한 측면이 있다. 셋째, 기존의 타당성조사는 기술적인 측면의 검토에 중점을 둔 결과 타당성조사에 소요되는 예산이 막대하다. 따라서 기술적 검토를 포함하는 본격적인 타당성조사는 전반적인 예산운용, 국민경제에 미치는 파급효과 등을 감안하여 사업 추진이 결정된 이후에 실시하는 것이 보다 바람직할 것이다.

예비타당성 조사는 기존의 타당성 조사의 문제점을 보완하기 위해서 도입되었다. 따라서 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안을 제시하고 있다는 데에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적을 두고 있다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하는 데에 그 기본적인 취지가 있다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후에도 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다.

또한 예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모하고 예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용할 수 있다는 이점도 있다. 뿐만 아니라 예비타당성 조사에 소요되는 예산은 단위 사업당 약 5천만원～1억원 수준으로 본격적인 타당성 조사에 비하여 크게 작다. 따라서 정책적 경제적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적이다.

예비타당성조사의 기본적 방법론은 첫째, 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 둘째, 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 분석 및 재무적 타당성 분석을 실시하며, 셋째, 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하고, 넷째, 다중기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가를 실시하는 것이다.

본 보고서는 예비타당성조사 대상이 되는 사업중 항만부문 사업에 대한 세부적 지침으로 작성되었다.예비타당성조사가 처음 실시되었던 1999년도부터 항만개발 사업에 대한 조사가 실시되었고 금년도에도 두 건의 사업이 진행중이지만 이미 표준지침에 의해 수행되고 있는 도로 및 철도부문 사업에 비해 항만부문의 경우 일관된 조사의 지침이 없는 문제가 제기된다.

본 보고서는 기본적으로 예비타당성조사의 일반적 방법론을 따르되 항만부문 투자사업의 특성을 고려하여 교통수요 추정 등 보다 세부적이고 전문적인 분석방법론을 제시하고 있다. 기본적인 연구의 체계는 다음과 같다.

첫 번째 단계는 사업의 개요 및 기초자료 분석이다. 예비타당성 조사는 사업의 소관부처가 예비타당성 조사를 실시해 줄 것을 예산당국에 요구하면서 제출하게 되는 사업계획서를 기본적인 평가자료로 이용하게 된다. 따라서 소관부처가 제출하는 사업계획이 예비타당성 조사를 수행하기에 불충분하다면 조사가 힘들 수밖에 없다. 가능한 한 사업계획을 상세히 작성하도록 유도할 수 있다면 예비 조사단계에서 많은 비용과 시간을 절약할 수 있을 것이다. 그러나 무턱대놓고 사업계획을 너무 구체적으로 제시하라고 강요하기는 힘들 것으로 보인다. 왜냐하면 소관부처가 사업계획을 구체적으로 제시할 수 있으려면 자체의 조사가 선행되어야 하는데 여기에 또한 비용과 시간이 들기 때문이다.

따라서 소관부처가 예비타당성 조사를 요청할 때에 적정한 수준의 사업계획을 작성하도록 유도하는 『후보사업의 사업계획서 작성지침』을 만들 필요가 있는데, 여기에는 사업의 배경 및 목적과 사업의 추진경위, 그리고 사업의 내용이 간략히 제시되어야 할 것이다.

한편 공공투자사업을 추진하거나 타당성을 평가할 때에 특정 사업의 내용조사에 앞서 우선 그 사업지역에 대한 기초자료를 충분히 분석하는 것은 가장 기본적인 상식이다. 예비타당성 조사도 예외가 아니어서 조사팀은 사업 지역을 직접 방문하고 그 지역의 기초자료를 모으는 작업으로부터 조사를 시작하여야 한다. 지역의 기초자료는 크게 기상, 지질, 표고, 경사분석 등과 관련한 자연적 환경에 관한 자료와 해당 지역의 인구구조 및 산업별 취업구조, 지역총생산, 토지이용 현황 및 교통현황 등의 사회경제적 기초자료로 나뉜다.

두 번째 단계는 연구의 핵심이 되는 경제성 분석이다. 경제성 분석은 사업의 수요 추정으로부터 시작된다. 수요를 전망하기 위해서는 다양한 통계학적 방법이 필요하다. 또한 과거의 경험이나 국내외 유사 사업의 사례에 대한 분석을 통하여 수요 추정치의 적합성 여부를 점검하여야 한다. 추정된 수요에 입각하여 편익을 추정하는 작업도 중요하다. 개략적인 총사업비를 추정하기 위해서는 건설비, 보상비 등 시설구축을 위한 초기 투자비용과 유지관리비, 시설개량비 등 시설운영에 따르는 비용을 추정할 수 있어야 한다. 경제성 평가는 편익-비용 비율(B/C ratio), 순현재가치(NPV), 내부수익률(IRR) 등의 계산을 통하여 사업의 경제성·재무성을 파악하는 과정이며, 필요한 경우 경제성 분석에 사용된 각종 추정치의 오차를 보완하기 위하여 수요, 비용단가, 할인율 등 주요 변수의 변화가 경제성에 미치는 영향에 대한 민감도 분석도 수행된다.

다음은 정책적 분석 단계이다. 예비타당성 조사의 범위는 크게 사업의 경제성에 관한 분석과 정책적 차원에서의 분석으로 나눌 수 있다. 경제성에 관한 분석은 일단 그 사업이 어느 정도의 경제적 가치가 있는 사업인지를 파악할 수 있도록 함으로써 사업에 대한 정확한 이해를 돕게 된다. 그러나 사업의 추진 여부를 경제성 여부만으로 판단하는 것은 문제가 있다. 정부의 재정이 투입되는 사업은 기본적으로 공공재적 성격이 있는 것이기 때문이다. 예를 들어 사업의 추진 여부를 경제성으로만 판단한다면 인구가 밀집된 대도시지역 중심으로만 사업이 추진될 우려가 있으며, 경제적 이용도가 낮은 산간벽지의 도로는 영원히 비포장도로로 남아 '부익부 빈익빈' 현상이 심화될 것이다. 따라서 경제성 분석과는 별도로 정책적 차원에서의 검토가 필요하게 된다.

정책적 분석의 주요 쟁점들은 지역경제 파급효과 분석, 지역균형개발을 위한 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가, 국고지원의 적합성 및 민자유치 가능성 검토, 환경ㆍ국방ㆍ문화 등의 고려사항 평가, 지역의 이해도 및 추진의지 평가 등이 논의된다.

마지막 분석과정은 다중기준분석을 이용한 종합평가 단계이다. 사업의 추진 여부에 대한 최종적인 판단을 내리기 위해서는 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 바탕으로 종합평가를 실시하여야 한다. 그러나 두 가지 잣대인 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 하나로 통합하는 것은 그리 간단한 문제가 아니다. 경제성 분석은 효율성에 입각하고 있으며 결과가 대부분 계량화되어 나타나는 반면, 정책적 분석은 효율성보다는 형평성 등 다른 잣대가 적용되는 경우가 많고 결과도 대부분 비계량화 되고 있기 때문에 양자를 종합하여 하나의 결론을 도출하는 것은 쉽지 않다. 특히 경제성 분석의 결과와 정책적 분석의 결과가 동일하지 않고 상반되는 경우는 더욱 그러하다.

따라서 다양한 평가기준들을 하나로 묶는 체계적인 방안으로 다기준분석(Multi-Criteria Analysis)이 실시되어야 한다. 문제는 다기준분석에 있어서 평가지표의 선정이나 지표들간의 중요도 평가, 비계량지표의 등급판정 방안, 사업평가의 모집단 선정방안 등에 관해서 보다 폭넓은 합의가 필요하다는 점이다. 모든 사업의 예비타당성 평가를 하나의 체계로 '단일 점수화'하는 방안은 당장 적용하기 어렵다 하더라도, 이른바 분석적계층화법, 즉 AHP(Analytic Hierarchy Process) 기법을 활용하여 개별사업 각각에 대해서 다기준으로 평가된 결과들에 대해 조사팀의 종합의견을 유도하는 작업은 반드시 실시하여야 할 것이다.

본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료 분석방법을 다루고, 제Ⅲ장은 수요ㆍ편익ㆍ비용 추정을 통해 경제적 타당성 및 재무적 타당성 분석을 실시하는 방안을 논의할 것이다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등의 정책적 분석 방안을 논의하며, 마지막으로 제Ⅴ장은 다기준분석 기법을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 검토할 것이다.