KDI 공공투자관리센터

정부의 재정이 투입되는 대형 공공투자사업을 차질 없이 추진하기 위해서는 사업의 경제적·정책적·기술적 타당성에 대한 면밀한 사전검토가 필요하다. 물론 사전검토는 일반 국민이나 기업 등 민간부문이 자신의 사업을 추진하는 경우에도 필요하게 된다. 그러나 공공투자사업의 경우 사업의 규모가 훨씬 클 뿐만 아니라 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 사전검토의 중요성은 더욱 크다고 할 수 있다. 만약 타당성에 대한 신중한 검토 없이 사업을 무리하게 추진하는 경우에는 수요가 없거나 경제성이 없는 사업이 추진될 가능성이 있으며, 예기치 않은 사업비 증액과 잦은 사업계획 변경 등을 초래할 우려가 있다. 또한 경제적·기술적 측면에서 타당성이 있다고 하더라도 전반적인 재정 운용이라는 정책적인 측면에서 문제가 제기될 수도 있다. 재정은 무한한 것이 아니기 때문에 예산제약 하에서 효율적인 재원배분을 위해서는 전체적인 시각에서 사업의 우선순위를 고려할 필요가 있는 것이다.

지금까지 공공투자사업을 추진함에 있어서 사전에 타당성 조사가 실시되지 않았던 것은 아니다. 그러나 기존의 제도에 의하면 타당성 조사는 사업 담당부처의 주관하에 실시되어 왔다. 사업 담당부처가 해당 사업의 내용이나 추진 필요성에 대하여 가장 정확한 정보를 가지고 있다는 점에서 타당성 조사를 주도적으로 실시한다는 것은 어느 정도 설득력이 인정된다. 그러나 사업의 주관부처가 타당성 조사를 수행해 옴에 따라 대상사업의 선정 절차 및 타당성 조사의 객관성과 신뢰성에 있어 여러 가지 문제가 제기되어 온 것 또한 사실이었다.

정부는 1999년도부터 기존 타당성 조사의 문제점을 개선하기 위하여 예비타당성 조사 제도를 도입하였다. 예비타당성 조사의 의의는 앞서 지적한 것처럼 철저한 사전적 검토 필요성과 기존 타당성 조사의 문제점에 대한 해결방안 제시라는 측면에서 찾을 수 있다. 즉 지금까지의 타당성 조사는 사업추진을 기정사실화하고 기술적인 검토와 예비설계 등에 초점을 맞추었으나, 예비타당성 조사에서는 그 이전 단계에서 재정운용의 큰 틀 속에서 대상 사업의 정책적 의의와 경제성을 판단하고 사업의 효율적이고 현실적인 추진방안을 제시하는 데에 목적이 있는 것이다.

물론 예비설계안이 나와야지 구체적인 비용·편익 등이 가능할 것이지만, 상당한 비용이 들어가는 기술적 검토 이전에 사업의 추진 여부 혹은 본격적인 타당성 조사 실시 여부에 대한 정책적 판단이 이루어지는 것이 바람직할 것이다. 바꾸어 말해 사업의 추진 여부는 기술적인 검토 이전 단계에서 전체 및 사업부문별 재정운용과 상위계획, 기존 추진사업의 큰 틀 속에서 해당 사업이 차지하는 위치를 정확히 파악하는 과정에서 결정되어야 하는 것이다. 사업의 추진 여부는 기술적인 문제도 중요하나, 근본적으로는 사업의 목적과 의의, 시기, 대안에 대한 검토, 재원조달계획의 실현성 및 구체성, 파급효과에 대한 판단 등에 따라 사업의 추진 자체가 결정되어야 하는 것이기 때문이다.

예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사 이전에 국민경제적인 차원에서 사업의 추진 여부를 판단하게 된다. 이를 위해서 예비타당성 조사는 해당 사업과 구체적인 이해관계가 없는 제3의 기관으로 하여금 객관적이고 중립적인 조사를 실시하도록 하고 있다. 또한 향후 사업의 추진단계를 예비타당성조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하는 한편, 원칙적으로 예산도 단계별로 반영하도록 하고 있다. 이를 위해서 정부는 이미 1999년 3월 예산회계법 시행령을 개정하여 사업예산을 예비타당성 조사, 타당성 조사, 기본설계, 실시설계, 보상, 공사의 순서로 편성하도록 하는 장치를 마련한 바 있다.

예비타당성 조사는 조사의 표준지침을 작성하여 사업성 분석방식의 표준화를 도모한다는 데에서도 의의를 찾을 수 있다. 이는 조사 결과의 객관성을 확보하고 투자대상 사업간의 우선순위가 비교 가능한 체제를 수립함으로써 재원배분의 효율성을 제고하는 데에 이바지할 것이다.

예비타당성 조사의 결과에 따라 타당성 조사가 실시되는 경우 예비타당성 조사는 본격적인 타당성 조사의 기본자료로 활용될 수 있다는 이점도 있다. 예비타당성 조사 과정에서 수집된 각종 자료·통계·정보 등은 타당성 조사에서도 반드시 필요한 것이며, 예비타당성 조사에서 개발된 타당성 평가모형이나 평가기준, 각종 계수의 기준치 등은 타당성 조사에서도 필요시 그대로 사용할 수 있을 것이다. 뿐만 아니라 경제적·정책적 분석에 중점을 두는 예비타당성 조사를 통해서 타당성 조사 대상사업을 1차로 걸러 주는 것이 예산운용 측면에서 보다 효율적일 수 있다. 즉 보다 폭 넓은 '후보사업군'을 대상으로 해서 1차 심사과정인 예비타당성 조사를 거침으로써 재원배분의 효율성을 크게 높이는 한편 궁극적으로 타당성 조사 비용도 절감할 수 있기 때문이다.

이상의 논의에 입각하여 본 보고서는 예비타당성 조사제도의 시행과 관련한 조사 개요 및 방법론에 관한 표준지침을 연구?제시하는데 목적이 있다. 예비타당성 조사는 누가, 무엇에 대하여, 어떤 방법을 사용하여 수행하여야 하는지 정리하고, 그 과정 속에서 방법론 및 파라미터 추정 등과 관련해 제기될 수 있는 수많은 쟁점들을 분석하고자 한다.

우선 제1부, 즉 제Ⅱ장에서 제Ⅴ장까지는 예비타당성 조사 추진의 일반지침을 정리하게 될 것이다. 여기서는 다양한 이견 속에서 최종적으로 조사방법으로 선택된 내용을 중심으로 분석의 지침이 상세하게 정리된다. 예비타당성 조사는 금년도에 최초로 시도된 것이기 때문에 다양한 사업간에 분석방법이 일치되도록 방법론을 선정하는 것이 매우 어려운 작업이었다. 그러나 사업별로 약간의 차이를 시현하고 있음에도 불구하고 대체로 '사업의 개요 및 기초자료 분석', '경제성 분석' 그리고 '정책적 분석'으로 나누어 조사를 실시하고, 최종적으로 '종합평가'를 실시하는 것으로 방법론이 정리될 것이다.

구체적으로 제Ⅱ장은 사업의 개요 및 기초자료를 분석하여 사업분석의 쟁점을 부각시키고, 제Ⅲ장은 수요·편익·비용 추정을 통해 경제성 분석 및 재무성 분석을 실시하는 방안을 제시한다. 제Ⅳ장은 지역경제 파급효과 분석, 지역낙후도 평가, 재원조달 가능성 평가 등을 통한 정책적 분석으로 본 사업의 국민경제적 위치를 파악하는 논의를 다룰 것이다. 제Ⅴ장은 제1부의 마지막으로 다중기준분석(Multi-Criteria Analysis)을 활용한 경제성 분석 및 정책적 분석 결과의 종합평가 방안을 제시할 것이다.

제2부 '일반지침 수립을 위한 방법론 연구'에서는 예비타당성 조사의 일반지침을 수립하기 위해 검토되었던 다양한 방법론들에 대한 심층연구 결과를 정리하고 있다. 기본적으로 예비타당성 조사는 비용편익분석 방법론에 의존하고 있기 때문에 비용편익분석의 기초이론 및 방법론 연구가 중요하다. 따라서 제Ⅵ장부터 제XI장에 걸쳐서 비용편익분석 방법론에 대한 심층연구를 다루기로 한다. 제Ⅵ장은 비용편익분석의 필요성, 의사결정의 기본원칙 및 기준, 비용 및 편익의 유형과 측정방법 등에 관하여 기본적인 쟁점들을 다룰 것이다. 제Ⅶ장은 비용편익분석에서 경제적 가치를 어떻게 평가할 것인지를 논의한다. 즉 비용편익분석에 있어서 사용되는 기본적인 '평가가격'을 무엇으로 할 것인가를 분석하게 된다. 결론적으로 우리나라에서는 전통적인 후생경제학적 접근방법에 따라 지불의사와 이에 근거한 국내 시장가격을 평가가격으로 활용하자는 입장을 정리하였다.

제Ⅷ장은 제Ⅶ장에 이어 잠재가격의 개념을 논하고, 시장이 불완전하다는 가정하에서 잠재임금 및 잠재환율 등을 활용하는 방안에 대한 논의를 전개할 것이다. 제Ⅸ장은 불확실성과 위험을 고려하는 방안을 살펴본다. 비용편익분석에 있어 내재되어 있는 불확실성과 위험을 최소화할 수 있도록 민감도 분석 혹은 시나리오 분석 등을 활용하는 방안을 설명할 것이다.

제Ⅹ장은 산업연관효과 분석의 방법론과 지역경제 파급효과를 분석하는 다지역 투입산출모형(Multi-Regional Input Output Model; MRIO) 분석의 차이점 및 유사점에 관하여 살펴보기로 한다. 산업연관효과 분석은 전국을 대상으로 하는 모형으로 특정사업이 실시될 경우 얻을 수 있는 부가가치, 생산, 고용 등의 순증가분을 추정할 수 있다. MRIO는 산업연관효과 분석모형을 15개 광역자치단체별 지역모형으로 확대한 것으로서, 사업실시후의 지역별 생산, 고용 등의 증가분을 계산하고 있다. 양자는 기본적으로 같은 개념에서 출발하고 있지만 모형의 유용성 및 분석결과의 해석에 있어서 유의할 점이 약간씩 다르다는 것을 정리하고자 한다.

제XI장은 다중기준분석 방법론에 대한 논의를 다룰 것이다. 향후 다중기준분석을 확대 도입하기 위하여 다중평가를 실시할 때 제기되는 쟁점들을 정리하고, 가중지수법을 활용하여 평가결과를 '단일 점수화'하는 방안의 장 단점을 검토하게 될 것이다.

제3부 '일반지침 수립을 위한 주요 파라미터 추정'에서는 예비타당성 조사의 일반지침 수립을 위해 필요한 주요 파라미터들의 추정작업 결과를 보고한다. 가장 중요한 파라미터로는 사회적 할인율을 들 수 있다. 사회적 할인율은 다양한 기간의 비용 및 편익가치를 현재가치로 환산하는데 사용되는 계수로서, 할인율이 얼마인가에 따라 투자사업의 우선순위가 달라질 수 있기 때문에 대단히 중요한 파라미터로 인식되고 있다. 제?장은 국내외적인 사회적 할인율 측정논의의 배경과 평가척도, 기존의 추정치 평가 및 새로운 추정치 제안 등을 다루게 될 것이다.

사회적 할인율 이외에도 예비타당성 조사 실시와 관련하여 중요한 파라미터들이 여럿 있는데, 지역총생산(GRP) 증가율 전망, 인구 전망, 자동차 대수 전망, 인플레이션 전망, 시간가치 추정 등이 그들이다. 제XIII장은 지역총생산의 증가율 전망을 시도하게 된다. GRP 전망은 교통부문을 비롯하여 대부분의 공공투자사업의 편익을 측정하는데 있어서 지역별 소득(혹은 생산) 수준 지표로 활용되고 있기 때문에 편익 크기를 결정적으로 좌우하는 수치이다. 그럼에도 불구하고 그동안 국내에서는 지역총생산 전망이 공식적으로 시도된 바 없었기 때문에 타당성 조사보고서 등에서 해당사업 연구자가 임의로 가정한 수치가 흔히 사용되어 왔다. 따라서 보고서마다 전망치가 다르게 나타나고 있으며, 심지어 개별적으로 추정된 각 지역의 총생산 전망치를 합하게 되면 국내총생산(GDP) 규모의 수배가 넘는 수준으로 과잉 전망되는 경우도 빈발하였다. 본 보고서에서 시도되는 GRP 증가율 전망은 최초이면서도 15개 광역자치단체를 종합하는 전망치라는 점에서 의의가 있다고 하겠다.

제XIV장에서 다루는 인구전망도 GRP 전망과 같이 교통사업, 수자원 사업 등에서 편익추정에 지대한 영향을 미치게 된다. 우리나라의 인구전망은 통계청에서 공식적으로 제시하는 수치가 있으므로 가능한 한 통계청의 전망치를 따르기로 한다. 전국인구의 전망치와 더불어 광역자치단체별로 인구 전망치가 별도로 제시될 것이다.

제XV장은 자동차 수요전망을 다루고 있다. 자동차 대수 전망은 교통량 및 도로에 대한 수요전망과 직결되므로 교통사업의 타당성을 평가하는데 있어서 매우 중요한 파라미터이다. 자동차 수요전망은 과거에도 몇차례 이루어진 바 있으나 최근의 자료를 활용하여 재추정할 필요성이 제기되었고, 기존 연구들이 예비타당성 혹은 타당성 조사 등에서 활용되기에는 전망기간이 지나치게 짧다는 단점이 있어 전망작업을 재실시하게 되었다. 자동차 수요를 결정하는 이론적 논의와 더불어 2026년까지 자동차 보유대수가 어떻게 변화할 것인가를 전망하기로 한다.

제XVI장은 인플레이션율, 경제성장률 등 기타의 파라미터 전망에 할애될 것이다. 인플레이션율 전망은 경제적 타당성 평가에서는 불필요하지만, 재무적 타당성을 평가할 때 불변가격이 아니라 경상가격으로 비용과 편익을 추정할 경우에는 필요한 파라미터이기 때문에 여기서 전망작업을 실시하였다.

마지막으로 각 장별 쟁점논의에 들어가기에 앞서 본 보고서가 갖는 한계점을 미리 지적하지 않을 수 없다. 본 보고서는 예비타당성 조사의 일반적인 방법론을 제시하고 사안별 분석기법을 쟁점화 정리하는데 초점을 두었지만 이러한 논의가 최초로 시도되는 작업이었기 때문에 아직 만족할만한 수준에 이르지 못했다는 점을 인정하지 않을 수 없다. 특히 일반지침 제시를 위한 방법론 연구 및 주요 파라미터 추정 등 작업을 통하여 예비타당성 조사에서 검토되어야 할 중요한 쟁점이라고 판단되었음에도 불구하고 연구진의 시간제약 때문에 본 보고서에서 심도있게 다루지 못했거나 아니면 아예 다루지 못하게 된 쟁점들이 있다. 잠재임금 및 잠재환율의 추정, 시간가치 추정, 생명의 가치(Value of Life) 추정, 재무성 분석 방법론 연구, 경제성 분석과 재무성 분석의 비교 등에 관한 연구가 그들이다. 이들 쟁점들에 관한 연구는 내년에도 계속해서 진행할 계획임을 밝혀둔다.

한편 제2부 및 제3부의 내용은 제1부의 일반지침 내용을 보완, 설명하기 위한 자료임에도 불구하고 제1부의 내용과 일정한 연계성을 갖고 체계적으로 정리되지 못한 단점이 있다. 제2부 및 제3부는 제1부의 일반지침에서 제기되는 쟁점들을 하나씩 별개의 이슈로 다루고 있기 때문에 제2부 및 제3부의 내용 및 기술형식은 일관성 있게 정리되지 못하고 장별로 조금씩 다르다는 점을 미리 밝혀두기로 한다.