KDI 공공투자관리센터

이 연구는 예비타당성조사의 종합평가를 위한 다기준분석 방법론의 개발을 목적으로 한다. 정부는 대규모 공공투자사업이 사전에 충분한 검토 없이 이루어짐으로써 발생하는 예산낭비와 부실시공 등의 문제점을 방지하기 위하여 1999년 5월 예산회계법시행령 제9조의2를 개정하여 500억원 이상의 대규모 개발사업에 대하여 예비타당성조사를 수행하도록 의무화하였다. 예비타당성조사는 대규모 공공투자사업에 대한 신규투자를 우선순위에 입각하여 투명하고 공정하게 결정함으로써 재정의 효율성을 제고하는 것을 목적으로 한다.

한국개발연구원(KDI) 공공투자관리센터는 1999년 예비타당성조사의 원칙, 평가체계, 평가항목 등 구체적 사항 등을 구체화한 {예비타당성조사 수행을 위한 일반지침(이하 '일반지침')}을 작성하여 예비타당성조사의 평가의 객관성과 일관성확보에 노력하고 있다. 예비타당성조사팀은 경제성 분석과 정책적 분석 결과를 종합적으로 평가하여 사업의 추진여부를 최종적으로 판단한다.

경제성 분석과 정책적 분석 항목의 모든 결과를 고려하여 사업의 시행여부를 종합적으로 평가하는 데는 다음과 같은 어려움을 가지고 있다. 첫째, 정량적 분석결과와 정성적 분석결과를 통합하는 어려움이다. 경제성 분석은 그 결과가 B/C 비율, 순편익, 내부수익율 등 정량적으로 제시되는 반면, 정책적 분석의 지역사업추진의지, 국고지원의 적합성, 관련계획과의 일치성 등 많은 평가항목의 결과는 계량화가 어려워 분석결과를 통합하는 데 어려움이 따른다. 예를 들면, B/C 비율은 높지만 상위계획과 일치하지 않는 사업의 타당성을 평가하는 데 어려움이 발생할 수 있다.

둘째, 분석결과를 정량화한 경우에도 평가항목별로 상이한 척도(scale)를 갖는 평가항목을 통합하는 어려움이 따른다. 예를 들면, 어떤 사업의 B/C 비율이 0.9이고 2,000명의 고용창출 효과를 갖는 공공투자사업의 경우 양자를 어떠한 기준에 의하여 사업시행여부를 종합적으로 평가할 것인가의 문제가 발생한다.

셋째, 평가의 일관성과 사업 특수성을 동시에 반영해야 하는 어려움이 따른다. 예비타당성 조사대상이 되는 사업가운데는 국가전략적 차원에서 추진되는 사업이나, 문화재보호 등 현재의 경제성 분석의 틀 안에서 계량화되지 않는 특수한 평가항목이 월등히 중요한 경우가 발생한다. 예비타당성조사 체계의 정책적 분석에서는 이러한 사업 특수성을 평가의 틀 속에 반영할 수 있도록 하고 있다. 그럼에도 불구하고 사업특수성이 종합평가에서 차지하는 비중이 지나치게 클 경우 다른 사업과의 평가의 일관성이 떨어질 위험성이 존재한다. 따라서, 예비타당성 조사체계가 일반적으로 적용될 수 있는 분석 틀로서의 가치를 유지하기 위해서는 해당사업의 특수성이 사업의 시행여부를 결정하는 데 있어 얼마만큼 중요한 영향을 미쳤는지를 객관적으로 보여주어야 한다.

넷째, 예비타당성조사에 참여하는 전문가들의 의견을 종합하여 최종적인 결론을 도출하는 어려움이다. 예비타당성조사는 사업에 대한 균형있는 평가를 위해 각 분야의 전문가들을 포괄하는 연구팀을 구성하여 연구를 수행한다. 여러 명의 의사결정자가 참여하는 경우 집단의사결정 과정을 거치게 되는데 이 과정은 개인의사결정의 문제보다 훨씬 복잡하게 된다. 만일 전문가들의 주관적 판단에 의지하는 경우에는 판단의 타당성 여부를 검증하기 어려울 뿐 아니라 연구자에 따라 판단의 편차가 커지는 문제가 발생하게 된다.

이런 어려움으로 인하여 지금까지 공공투자사업에 대한 평가는 통상 경제성 분석 위주로 이루어지거나 경제성 분석과 정책적 분석의 결과를 병렬적으로 나열한 후 해당사업에 대한 연구진의 주관적 판단에 의존하는 경우가 많았다. 그러나, 예비타당성 조사제도의 도입취지가 공공투자사업의 시행에 대한 결정과정의 객관성과 투명성을 높여 예산낭비를 없애는 것임을 감안할 때, 위에서 열거한 문제점을 보완하는 예비타당성조사의 종합평가를 위한 의사결정 방법론 개발이 필요하다.

본 연구에서는 예비타당성조사의 종합평가를 위한 다기준분석 방법론으로 AHP(계층화분석법: Analytic Hierarchy Process) 기법을 제안한다. AHP 기법은 적용방법이 용이하여 의사결정과정을 쉽게 표현할 수 있으면서도 이론적인 근거가 확실하여 공공과 민간부문의 집단의사결정지원 시스템으로 널리 사용되고 있는 방법론으로서 예비타당성조사가 비교적 단기간에 이루어지는 조사임을 감안할 때 적절한 방법론으로 판단된다. 본 연구에서는 예비타당성조사에 AHP 기법의 적용방안을 연구한다. 또한, AHP 기법을 2000년도 16개 예비타당성 조사사업에 적용하여 그 결과를 분석하여 향후 보완과제를 도출하고자 한다.

본 연구의 또 하나의 목적은 다기준 의사결정 모형에 지역낙후도를 반영하기 위한 지역낙후도지수를 개발하는 것이다. 지역균형개발은 국가정책목표의 하나로서 공공투자사업의 지역별 배분에 관한 의사결정에 영향을 주는 중요한 요인이다. 그러나, 지역균형개발은 다의적으로 해석되어 공공투자재원의 배분이 정치적 고려에 의해 결정된다는 비판이 제기되어 왔다. 이러한 비판의 근본적인 원인은 지역균형개발에 대한 오랜 논의에도 불구하고 지역격차, 또는 지역균형의 정도를 평가하는 전제가 되는 지역별 낙후정도에 대한 일관된 기준이 제시되지 않고 있는데 있다. 지역의 낙후정도를 파악하는 가장 적절한 대표 지표로는 지역소득자료를 들 수 있으나, 현재 한국에는 공식적인 지역소득자료가 발표되지 않고 있다. 지역소득자료 대신 지역총생산(GRDP: Gross Regional Domestic Product)이 집계되어 발표되고 있으나, 그것도 시·도 단위의 집계자료가 발표될 뿐 예비타당성조사에 필요한 시·군별 자료는 발표되지 않는 실정이다.

예비타당성조사에서는 지역균형개발이라는 국가정책목표를 공공투자사업의 평가에 반영하기 위하여 '지역균형개발및지방중소기업육성법'의 개발촉진지구 지정의 기준이 되는 지표를 활용하여 지역낙후도지수를 산정하여 이용해왔다. 그러나, 1996년 제시된 개발촉진지구 지정 기준지표의 활용기간이 2000년 말로 종료됨에 따라, 건설교통부는 새로운 지표선정작업을 위한 연구를 수행중으로 중앙정부차원의 평가의 일관성을 유지하기 위한 새로운 낙후도지수의 개선이 필요한 시점이다. 또한, 예비타당성조사에 사용한 지역낙후도지수는 5개 지표별 순위의 단순합을 사용함으로써 지표별 지역별격차 분포를 제대로 반영하지 못하고, 지표간 동일 가중치를 부여하는 근거 등이 취약한 한계를 가지고 있다.

본 연구에서는 예비타당성조사의 다기준분석에 활용하기 위한 지역낙후도지수를 개발한다. 지역낙후도산정에는 건설교통부의 개발촉진지구 지정에 사용되는 지표를 활용한다. 다만, AHP 기법을 활용하여 지표간 가중치를 구하여 각 지표를 통합하는 절차를 거쳐 새로운 통합지수(aggregate index)를 산정한다. 산정된 지수를 AHP를 활용한 다기준분석에 반영하는 방안을 제시한다.

본 연구에서는 예비타당성조사의 종합평가를 위한 다기준분석 모형과 다기준분석에 사용되는 지역낙후도 지수를 산정한다. 예비타당성조사는 단기간에 적은 예산으로 수행되며 사업의 평가를 담당하는 연구진들간에 편차가 존재할 가능성을 갖고 있다. 본 연구는 이러한 문제점을 해소하여 예비타당성조사의 일관성을 유지하기 위한 다기준분석의 표준절차를 제시하고, 자료수집 및 가공작업에 적용되는 일정한 기준을 제시함으로써 예비타당성조사의 객관성과 투명성을 높일 수 있는 방법론을 개발한다. 개발되는 방법론은 경제성 분석과 정책적 분석의 통합, 상이한 척도의 통합 등의 문제점을 해소하면서 평가의 일관성을 유지하고 연구진 내부의 의견을 취합할 수 있는 객관성을 확보하여야 한다.

이러한 요건을 상당부분 만족시킬 수 있는 다기준분석의 방법론의 하나로 본 연구에서는 AHP 기법을 제안한다. AHP 기법은 다기준분석 방법의 일종으로 분석절차가 간결하면서도 복잡한 의사결정의 문제를 체계적으로 분석하는데 유용한 방법이다. 본 연구에서는 AHP 기법의 이론, 실제 적용절차, 그리고 분석결과를 사후적으로 평가하는 방법에 대한 연구를 주요 연구범위로 설정하였다. 개발된 AHP 모형을 2000년 예비타당성조사에 실제 적용하고 적용결과에 대한 평가를 통하여 향후 AHP 기법 적용시 보완방향을 제시한다. 주요 연구내용의 구체적 세부적 내용과 연구방법을 기술하면 다음과 같다.

첫째, AHP를 중심으로 다기준분석의 이론을 소개한다. AHP 기법은 이론적 간결성에 불구하고 핵심적인 가정 및 연산과정에 관한 이해가 부족한 경우 적용과정에서 오류를 범할 가능성이 높은 방법론이다. 기존의 연구들에서는 이러한 점들을 간과하여 방법론적 엄밀성을 확보하지 못하는 경우가 종종 있었다. 따라서 정확한 이론의 이해는 필수적이라고 할 것이다. 이론연구는 전통적인 AHP 기법의 이론적 배경과 적용사례들에 대한 연구, 그리고 최근 새롭게 등장을 하고 있는 ANP 기법 등을 문헌연구를 중심으로 수행한다. 문헌연구와 병행하여 전문가들과의 자문회의 및 외부연구진과의 회의를 통해서 AHP 기법의 이론과 실제 적용상의 쟁점사항에 대한 심층적인 토론을 갖는다.

둘째, AHP의 실제 적용절차에 관한 연구에서는 예비타당성조사 과정에 적합한 분석절차를 제시한다. AHP 기법을 실제 활용하는데 있어서는 정보수집에 적합한 설문 개발, 분석을 위한 소프트웨어의 활용, 데이터베이스의 구축 등이 핵심적인 고려사항이다. AHP 기법을 예비타당성조사에 적용하기 위하여 본 연구진은 의사결정의 계층구조를 설계하기 위한 설문지, 평가항목들과 대안들에 대한 상대적 가중치 설문지 등을 개발한다. 설문지 개발을 위해 전문가의 자문 및 예비조사(pilot test) 등을 활용한다. 설문분석에는 Expert Choice를 기본 소프트웨어로 하고, SAS 통계 패키지 등을 병행하여 활용한다. 한편, 기존의 단편적인 연구들과 달리 예비타당성조사의 종합평가는 지속되는 만큼, AHP 분석과정에서 수집된 자료를 체계적으로 구축하여 사후평가와 유사사업의 후속평가에 활용할 수 있는 방안을 제시한다.

셋째, 분석결과의 사후평가 단계에서는 2000년 예비타당성조사에 대한 적용결과를 분석하여 의사결정의 구조적 특성을 도출한다. 특히, 의사결정자 그룹별 성향과객관성을 평가해보며, AHP 분석에 사용된 척도의 타당성 여부를 재검증함으로써 분석의 엄밀성을 높이고자 한다. 이 과정에서는 실제 적용과정에서 구축되어진 데이터베이스를 활용하여 회귀분석, 분산분석과 같은 선형모형에 기초한 통계기법 등을 주로 활용한다.

본 연구의 또 다른 주요내용은 예비타당성조사에 사용할 지역낙후도 지수를 산정하는 것이다. {일반지침}은 지역낙후도를 정책적 분석의 공통 평가항목의 하나로 제시하고 있다. 지역낙후도를 고려하여 사업을 종합적으로 평가하기 위해서는 현재의 각 지역의 낙후정도를 파악하는 작업이 선행되어야 한다. 본 연구에서는 현재 예비타당성조사에 활용되는 지역낙후도 지수를 보완하는 작업을 수행한다.

지역낙후도를 종합평가에 반영하는 이유는 지역균형개발이라는 국가정책목표를 공공투자사업의 지역별 배분과정에 반영하기 위한 것이다. 본 연구에서는 지수개발에 앞서 예비타당성조사에 있어 지역균형개발의 관점에서 지역낙후도지수 산정의 의의를 살펴보고 한국의 지역균형개발정책의 기조를 살펴본다.

낙후도지수의 산정과정에는 평가지표간 척도의 차이의 문제와 가중치 산정과정에 대한 방법론의 정립이 필요하다. 본 연구는 지표의 지역별 격차를 반영하면서 상이한 척도를 통합하기 위하여 각 지표를 표준화한 후 가중치에 따라 통합지표를 산정한다. 가중치 산정을 위해서는 전문가 집단에 대하여 AHP 기법을 적용한 설문조사를 실시한다. 산정된 낙후도지수를 기존의 낙후도지수 산정방식과 건설교통부의 개발촉진지구 선정대상과 비교하여 산정결과의 현실반영 정도를 평가한다.