KDI 공공투자관리센터

1999년부터 도입된 예비타당성조사 제도의 시행이 3년째를 경과하고 있다. SOC
사업 등 대규모 공공투자사업의 차질 없는 추진과 우선순위에 입각한 효율적 예산배분을
달성하기 위한 목적으로 제3의 기관에 의한 국민경제적·정책적·경제적
타당성에 대한 사전검토를 수행하는 예비타당성조사는 현재까지 총 90개 대형사업에
대하여 조사가 완료되었고, 이 중 절반을 약간 넘는 정도의 사업에 대해서 사업추진의
타당성이 없다는 결론을 제시한 바 있다. 지금까지 예비타당성조사 제도는
조사 대상사업에 대한 국민경제적·정책적 평가 및 개략적 경제성 분석을 통해
사업에 대한 타당성조사 사업 착수 여부에 대한 판단과 사업추진시 우선순위, 추진방향,
재원조달계획 등 효율적인 시행방법에 대한 정책자료를 제공하는 소기의 목적을 어느
정도 성공적으로 수행해 왔다고 평가할 수 있을 것이다.



예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을 보다 높이기
위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 일반지침과 사업부문별 세부적
분석 표준지침에 입각하여 조사가 수행되었다는 점에서, 기존의 타당성조사 등 여타의
조사보고서에 비하여 진일보된 체계를 갖추었다는 평가를 받아 왔다. 1999년도에
발간된 바 있는 『예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구』 보고서와, 세부적
사업부문별 지침보고서인 『도로 및 철도부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』
그리고 『수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』 등은 모든 예비타당성조사를
수행하는 데 있어서 기본지침서로서의 역할을 담당하였던 것이다.



『예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구』 보고서와 『도로 및 철도부문사업의
예비타당성조사 표준지침 연구』는 연구방법론상 쟁점사항이 제기된 부분을 중심으로
각종 파라미터 수치와 세부적 분석방법을 수정·보완하여 2000년도에 각각
개정판을 발간하였고, 이를 다시 보완하여 2001년도에 '제3판'을 발간하게 되었다.



1999년에 작성된 {수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서에
대해서는 2000년도에 개정판 발간작업이 이루어지지 않았는데, 이는 1999년도에
「송리원 다목적댐 건설사업」 예비타당성조사를 수행한 후 분석대상이 되는 수자원(댐)부문
사업이 없었고 용수수급전망치 등 지침개정을 위한 관련 자료 등이 업데이트되지
않았기 때문이다. 그러나 최근 물부족 사태가 심화되고 국지성 호우에 의한
홍수피해가 빈발함에 따라 안정된 용수공급과 홍수피해 방지를 위해 추가적인 댐건설에
대한 필요성이 제기되고 있으며, 이러한 상황을 반영하여 예비타당성조사 대상사업에서도
기존댐 재개발 등 댐부문 사업이 다수 후보사업군으로 논의되고 있다. 본 개정판은
최근의 상황변화를 적극 반영하여 최신의 데이터와 세부적인 분석방법론을 바탕으로
각종 댐개발사업에 대해 적절한 조사를 수행할 수 있도록 하기 위해 작성되었다.



개정판에서는 1999년도에 발간된 {수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침
연구} 보고서와 관련하여 제기된 비판 및 쟁점사항을 검토하여 이를 반영하였고 각종
파라미터와 분석에 적용되는 데이터를 업데이트하여 수록하였다. 1999년에
작성된 {수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서는 보고서의 작성과정
및 내용 등에 있어서 보완되어야 할 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 연구시간의
제약 때문에 1999년의 표준지침은 기존의 연구결과를 상당부분 원용하여 분석지침을
작성한 부분이 많았고, 그 때문에 쟁점에 따라 보다 심층적인 연구가 필요한 경우가
적지 않게 발견되었던 것이다. 즉 수자원부문 사업의 개념과 유형을 보다 명확히
설정하고 용수수요의 추정, 편익의 추정 그리고 비용의 산정 등과 관련하여 일부의
방법론 및 파라미터 수치 가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여
지침이 작성ㆍ제시되어야 할 필요성이 제기되었다.



예를 들어, 최근 수자원 시설의 효율적 활용을 도모하고 대규모 개발에 의한 환경파괴를
최소화하자는 취지에서 다목적댐 개발방식 이외에 지역특성에 맞는 용수전용댐
등 특수목적댐에 대한 수요가 증가하고 있고 수자원시설의 다양한 기능에 대해 보다
세부적인 접근이 요구되고 있는 상황에 따라 수자원부문 사업의 범위 및 사업유형에
대해 보다 명확히 정리해야 한다는 지적이 제기된 바 있다.



경제성 분석의 주요 지표인 할인률에 대해서도 수자원부문 사업의 특수성과 선진국들의
경험을 고려해 보다 현실적인 수치를 적용해야 한다는 논의가 있어 왔다.



본 보고서는 1999년에 작성된 {수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}
보고서의 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼
전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '초판'의 내용을
보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다.



'개정판' 보고서는 다음과 같은 네 가지 측면에서 1999년 초판 보고서인 {수자원부문사업의
예비타당성조사 표준지침 연구}와 다르다고 할 수 있다.



첫째, 1999년도 초판과 달리 보고서의 제목을 {수자원(댐)부문사업의 예비타당성조사
표준지침 연구}로 수정하였다. 이는 표준지침의 내용이 댐사업에 대한 분석에
초점이 맞춰져 있음에도 불구하고 다양한 수자원부문사업을 포괄하고 있는 것으로
오인될 소지를 막기 위함이다. 수자원부문사업에는 댐건설 이외에도 관개,
하천정비, 지하수개발 등 다양한 사업유형이 있을 수 있으나 이들 사업과 관련해서는
표준지침으로 정식화할만한 분석기법이나 조사수행 경험이 부족하기 때문에 본 개정판에서는
수자원부문사업의 대표격인 '댐'사업으로 분석대상을 명확히 하고 향후 지속적인
표준지침 개정과정에서 관련학계의 연구성과와 개발사례 등을 수렴해 이들 부분도
포함할 것임을 밝혀둔다.



둘째, 표준지침의 1999년 초판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히
새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을
표준지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을
설명하게 될 것이다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.



□ 수자원부문 사업의 범위 및 사업유형



□ 수자원부문 사업 계획수립 및 시행을 위한 대안선정 절차



□ 레크레이션편익의 개념 및 추정방법론 설명



□ AHP(분석적계층화법)에 의한 다기준분석 방안 등



셋째, 99년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여
수정하는 내용들이 있다. 데이터의 업데이트, 모형의 수정, 파라미터 수치의
개선 등 보완 연구가 수행된 부분이 있는데 대표적인 것들은 다음과 같다.



□ 용수수요 추정 및 전망과 물수지분석에 대한 최신 자료
수록



□ 수자원부문 적정 사회적 할인률 제시



□ KDI MRIO 모형의 제시



이들 중 특히 용수수급의 전망과 관련해서 1999년에 작성된 {수자원부문사업의
예비타당성조사 표준지침 연구} 보고서에서는 1997년에 발간된 건설교통부의「수도정비
기본계획 보고서」등에 기초하여 수치를 제시하였으나, 본 개정판에서는 2000년도에
발표된 건교부의「수자원장기종합계획」상의 용수수급전망치를 수록하였다. 동
자료에는 2020년까지의 용수수급전망이 4대 수계를 포함해 각 권역별로 구분되어
있고 용수수요량의 경우에도 생활용수, 공업용수, 농업용수, 유지용수 등으로 세분화되어
보다 정확하고 종합적인 추정작업이 가능할 것으로 판단된다.



넷째, 1999년 지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는
경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2000년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw
Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을
개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로
이루어졌다.



이하에서 본 개정판 지침보고서의 내용은 1999년 초판의 내용과 2002년 개정판의
내용을 비교 혹은 구분하는 방식으로 기술하지 않고, {수자원(댐)부문사업의 표준지침}이라는
대명제하에서 '원론적'으로만 기술할 계획임을 미리 밝혀둔다. 문자 그대로
{표준지침}은 '일반적 기술'이 되어야 한다는 판단에서이다. 따라서 본 개정판은
1999년 초판 보고서를 동시에 참조해야 하는 번거로움이 없이도 {표준지침}으로서
역할을 충분히 할 수 있을 것으로 기대된다.



한편 본 개정판 보고서의 작성에 참여한 연구진의 구성 및 연구작업 수행방법은
다음과 같다. 첫째, 개정판 보고서의 연구진은 1999년도 초판 보고서의 작성에
참여한 한국개발연구원 연구진을 중심으로 일부 외부 연구진이 새롭게 추가되었다.
1999년도 {수자원부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구(초판)}에 참여한
연구진은 한국개발연구원의 김재형 연구위원(연구총괄), 박은경 연구원과 인하대학교
토목공학과 심명필 교수였는데, 금번 개정판에는 한국개발연구원에서 김재형 연구위원(연구총괄)과
장 육 연구원이 참여하였고, 외부연구진으로 1999년도 표준지침 작성에 참여한 심명필
교수와 기술적 분석 부분의 보완을 위해 윤용진 도화종합기술공사 상무가 참여하였다.
한국개발연구원의 핵심 연구진과 외부연구진이 다시 참여하게 된 것은 연구의
연속성을 유지하고 그간에 새롭게 개발되거나 보완된 정책적 분석기법을 반영하기
위함이고, 외부 연구진이 보강된 이유는 기술적 분석 부분을 보완하고 전문가
그룹의 판단을 보다 폭넓게 반영하기 위함이다.



둘째, 새로운 연구진이 참여하고 새로운 연구 내용이 추가되었지만 연구의 수행방법은
가급적 기존 초판 보고서의 내용 및 취지를 최대한 살리려고 노력하였다. 따라서
1999년 초판의 내용을 꼭 변경해야 할 '특별한 이유'가 발생하지 않는 한 초판의
내용이 유지되었으며, 수정이 꼭 필요할 경우라 하더라도 초판의 연구진과 개정판
연구진간의 토론을 통하여 철저히 합의에 의해 수정이 이루어지도록 하는 원칙을
고수하였다.



한국개발연구원은 향후에도 지속적으로 {수자원(댐)부문사업의 예비타당성조사
표준지침 연구}를 수정, 보완하는 작업을 수행함으로써 예비타당성조사의 분석기법
수준을 향상시키는데 노력할 것임을 밝혀둔다.