KDI 공공투자관리센터

1999년도부터 시작된 예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을
보다 높이기 위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 표준지침에 입각하여
조사가 수행되었다. 1999년 한국개발연구원은 {예비타당성조사 수행을 위한
일반지침 연구} 보고서와, 세부적 사업부문별 지침보고서인 {도로 및 철도부문사업의
예비타당성조사 표준지침 연구} 등을 발간하였으며 2000년도에는 이를 수정·보완하였다.
그리고 도로나 철도와 마찬가지로 공항부분에서도 예비타당성조사 방법론의
표준화가 필요하여 공항시설 투자사업의 예비타당성조사 방법을 연구하기 위하여
2000년에 {공항부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}가 수행되었다.



2000년 지침에서 제시된 방법론에 기초하여 제주공항 확장사업(2000) 및 사천공항
확장사업(2001)에 대한 예비타당성조사가 수행되어, 제주공항 투자사업은 경제성이
있는 것으로 판명되어 일정계획에 따른 사업추진이 권고되었고, 사천공항 투자사업은
경제성이 부족한 것으로 판명되어 사업의 보류가 권고된 바 있다.



그러나 2000년 {공항부분 예비타당성조사 표준지침 연구}보고서가 발간되어 전문가들에게
공표되어 그 내용이 널리 알려지고, 또한 제시된 방법론을 적용하여 공항투자사업계획에
대하여 실질적인 예비타당성조사가 이루어짐에 따라, 발표된 예비타당성조사 방법론의
적정성에 대한 논의가 이루어지고 있다. 제시된 방법론의 기본틀은 크게 문제가
없는 것으로 논의되었으나 수요 및 편익의 추정, 비용의 산정 등과 관련하여 일부의
방법론 및 파라미터 수치 가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여
지침이 작성ㆍ제시되어야 할 필요성이 제기되었다.



예를 들어 항공수요의 추정에 있어서 해당사업 관련 공항개발계획보고서에서 제시하고
있는 연간 항공수요를 사용할 것인지, 아니면 각 조사팀이 직접 해당사업의 항공수요를
추정할 것인지, 만약 직접 추정한다면 어떠한 수요추정모형에 의해 추정할 것인지,
그리고 해당공항의 영향권을 어떠한 기준에 입각하여 설정할 것인지 등에 관하여
보다 구체적인 지침이 필요하다는 주장이 요구되고 있다. 특히 기존공항 확장사업과
신공항 건설사업 각각에 대해 전환수요를 어떻게 산정할 것인가에 대한 논란도 제기된다.



공항시설 건설로부터 얻을 수 있는 편익의 추정에 있어서도 항목이 너무 복잡하고
어떻게 계량화할 것인지를 구체적으로 제시하고 있지 않다는 비판도 있다. 또한
비용의 추정에 있어서도 보상비 및 운영·유지보수비 산정 기준이 미흡하다는
지적이 있어왔다.



본 보고서는 2000년에 작성된 {공항부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구}
보고서의 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼
전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '원판'의 내용을
보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다. 또한
보완된 예비타당성조사 방법론을 기초로 공항분야 예비타당성 조사 지침서를 작성하고자
한다.



'개정판' 보고서는 다음과 같은 두 가지 측면에서 2000년 원판 보고서인 {공항부문사업의
예비타당성조사 표준지침 연구}와 다르다고 할 수 있다.



첫째, 표준지침의 2000년 원판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히
새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을
일반지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을
설명하게 될 것이다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.



□ 예비타당성조사시 항공 O/D 적용방안



□ 전환수요 산정방법의 정립



□ 영향권 설정 원칙 제시



□ 공항이용객 수를 기초로 하는 항공기 운항횟수 산정방법
연구



둘째, 2000년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여
수정하는 내용들이 있다. 특히 수요추정과정과 편익산정과의 연계를 통해 예비타당성조사에서
수행하여야 할 작업내용을 명확히 하고 비용측면에서도 미흡한 점을 보완하는 등
보완 연구가 수행된 부분은 많은데 대표적인 것들은 다음과 같다.



□ 기 제시된 수요추정 방법론에 대한 검증 및 보완



□ 계량화 가능 편익 항목에 대한 편익 추정 방법 구체화



□ 용지비 및 소음피해보상비의 산정



□ 운영·유지보수비 산정



이하에서 본 개정판 지침보고서의 내용은 2000년 원판의 내용과 2001년 개정판의
내용을 비교 혹은 구분하는 방식으로 기술하지 않고, {공항부문사업의 표준지침}이라는
대명제하에서 '원론적'으로만 기술할 계획임을 미리 밝혀둔다. 문자 그대로
{표준지침}은 '일반적 기술'이 되어야 한다는 판단에서이다. 따라서 본 개정판은
2000년 원판 보고서를 동시에 참조해야 하는 번거로움이 없이도 {표준지침}으로서
역할을 충분히 할 수 있을 것으로 기대된다.



한편 본 개정판 보고서의 작성에 참여한 연구진의 구성 및 연구작업 수행방법은
다음과 같다. 첫째, 개정판 보고서의 연구진은 2000년도 원판 보고서의 작성에
참여한 한국개발연구원 연구진과 외부 연구진을 중심으로 하였다. 기존의 연구진이
다시 참여하게 된 것은 연구의 연속성을 유지하기 위함이고, 공항사업의 경우
전문가 그룹이 그다지 폭이 넓지 않기 때문이다. 그러나 많은 자문회의를 거쳐
본 보고서가 다른 전문가들과의 충분한 합의에 의해 기술되었음을 밝혀둔다.



둘째, 새로운 연구 내용이 추가되었지만 연구의 수행방법은 가급적 기존 원판
보고서의 내용 및 취지를 최대한 살리려고 노력하였다. 따라서 2000년 원판의
내용을 꼭 변경해야 할 '특별한 이유'가 발생하지 않는 한 원판의 내용이 유지되었다.




한국개발연구원은 향후에도 지속적으로 {공항부문사업의 예비타당성조사 표준지침
연구}를 수정, 보완하는 작업을 수행함으로써 예비타당성조사의 분석기법 수준을
향상시키는데 노력할 것임을 밝혀둔다.