KDI 공공투자관리센터

1999년부터 도입된 예비타당성조사 제도의 시행이 3년째를 경과하고 있다. SOC
사업 등 대규모 공공투자사업의 차질 없는 추진과 우선순위에 입각한 효율적 예산배분을
달성하기 위한 목적으로 제3의 기관에 의한 국민경제적·정책적·경제적
타당성에 대한 사전검토를 수행하는 예비타당성조사는 현재까지 총 90개 대형사업에
대하여 조사가 완료되었고, 이 중 절반을 약간 넘는 정도의 사업에 대해서 사업추진의
타당성이 없다는 결론을 제시한 바 있다. 지금까지 예비타당성조사 제도는
조사 대상사업에 대한 국민경제적·정책적 평가 및 개략적 경제성 분석을 통해
사업에 대한 타당성조사 사업 착수 여부에 대한 판단과 사업추진시 우선순위, 추진방향,
재원조달계획 등 효율적인 시행방법에 대한 정책자료를 제공하는 소기의 목적을 어느
정도 성공적으로 수행해 왔다고 평가할 수 있을 것이다.



예비타당성조사는 조사 자체의 투명성과 공정성 그리고 객관성을 보다 높이기
위하여 한국개발연구원이 자체 개발한 조사수행의 표준지침에 입각하여 조사가 수행되었다.
1999년도에 발간된 바 있는 『예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구』
보고서와, 2000년도에 개정된 『예비타당성조사 수행을 위한 일반지침 연구(개정판)』
보고서 및 항만부문 지침보고서인 『항만부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』
등은 모든 항만부문사업의 예비타당성조사를 수행하는 데 기본지침서로서의 역할을
담당하였던 것이다.



그러나 2000년에 작성된 『항만부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』 보고서는
보고서의 작성과정 및 내용 등에 있어서 보완되어야 할 몇 가지 문제점을 안고 있었다.
연구시간의 제약 때문에 2000년의 표준지침은 기존의 연구결과를 상당부분
원용하여 분석지침을 작성한 부분이 많았고, 그 때문에 쟁점에 따라 보다 심층적인
연구가 필요한 경우가 적지 않게 발견되는 것이다. 항만수요의 추정,
편익의 추정 그리고 비용의 산정 등과 관련하여 일부의 방법론 및 파라미터 수치
가정에 관하여 보다 원론적이고 신뢰할만한 자료에 기초하여 지침이 작성ㆍ제시되어야
할 필요성이 제기되었다.



예를 들어 화물수송수요의 추정에 있어서 총량적 접근방법과 개별 항만별 접근방법
중에 어떤 방법을 활용하고 차이점이 발생할 경우에 어떻게 처리할 것인지, 그리고
수요 추정을 위한 배후세력권은 항만의 기능과 특성에 따라 어떻게 설정할 것인지
등에 관하여 보다 구체적인 지침이 필요하다는 비판이 제기되고 있다. 또한
여객수송수요 예측을 위한 방법론도 더욱 보완되어야 한다는 지적이 있다.



항만시설 건설로부터 얻을 수 있는 편익의 추정에 있어서도 선박대기비용 절감효과,
선박재항비용 절감효과, 하역비용 절감효과 및 내륙운송비용 절감효과 이외에 토지조성효과
및 피항효과 등 항만시설의 유형에 따라 편익항목을 새로이 추가해야 한다는 주장이
제기되고 있다. 또한 부두별 적정하역능력 산정 및 적용에 관한 방법론과 선박의
재항비용 산정에 관한 방법론을 보완해야한다는 의견도 제기된다.



비용의 추정에 있어서 2000년의 표준지침은 비용 항목이 지나치게 포괄적이므로
비용의 항목을 세분해서 각각의 항목별 분석 방법론을 제시되어야 할 필요성이 제기되었다.




본 보고서는 2000년에 작성된 『항만부문사업의 예비타당성조사 표준지침 연구』
보고서의 '개정판'으로 작성되는 것이다. '개정판'이란 말이 시사하는 것처럼
전혀 새로운 연구를 수행한 결과를 보고하는 것이 아니라, 표준지침 '원판'의 내용을
보완하고 추가적인 쟁점에 대하여 해답을 제시하는데 목적이 있는 보고서이다.



'개정판' 보고서는 다음과 같은 세 가지 측면에서 2000년 원판 보고서인 『항만부문사업의
예비타당성조사 표준지침 연구』와 다르다고 할 수 있다.



첫째, 표준지침의 2000년 원판에서는 다루지 못했지만 금번 개정판에서 완전히
새롭게 추가되는 내용들이 있다. 이러한 내용에 대해서는 왜 새로운 쟁점을
항만지침에 추가하게 되었는지 그 이유에 대한 설명과 더불어 새로운 분석지침을
설명하게 될 것이다. 새롭게 추가되는 지침의 핵심내용은 다음과 같다.



□ 항만수요 추정모형 선택



□ 항만수요 추정을 위한 배후세력권의 범위 설정 방안



□ 편익 항목의 추가 및 추정 방안





교통혼잡완화효과, 화물운송시간가치 절감효과, 토지조성효과 및 기타편익



□ 부두별 적정하역능력 산정 방안



□ 분석적계층화법(AHP)을 활용한 다기준분석 방안의 개선
등



둘째, 2000년 표준지침에서 이미 다루었던 쟁점이지만 보다 심층적인 연구를 통하여
수정하는 내용들이 있다. 모형의 수정, 파라미터 수치의 개선 등 보완 연구가
수행된 부분은 많은데 대표적인 것들은 다음과 같다.



□ 개별 항만별 수요예측 방안 및 총량적 접근 방법에 의한 예측치와의
관계 설정 방안



□ 선박의 재항비용 산정 방안



□ 내륙운송비용 절감효과의 적용 방안



□ 부대비 및 유지운영비의 적용 방안



□ 재무적 타당성 분석 방안 등



셋째, 2000년 지침에서 다루었던 내용 가운데 사소한 파라미터 값 등을 수정하는
경우도 있다. 파라미터 값의 수정은 2001년도에 새롭게 생산된 원자료(Raw
Data)가 있으면서 그 원자료를 활용하여 파라미터를 수정하는 것이 본 조사지침을
개선하는데 '의문의 여지 없이' 도움이 될 것이라고 판단되는 내용들을 중심으로
이루어졌다.



본 개정판 지침보고서의 내용은 2000년 원판의 내용과 2001년 개정판의 내용을
비교 혹은 구분하는 방식으로 기술하지 않고, 『항만부문사업의 표준지침』이라는
대명제하에서 '원론적'으로만 기술할 계획임을 미리 밝혀둔다. 문자 그대로
『표준지침』은 '일반적 기술'이 되어야 한다는 판단에서이다. 따라서 본 개정판은
2000년 원판 보고서를 동시에 참조해야 하는 번거로움이 없이도 『표준지침』으로서
역할을 충분히 할 수 있을 것으로 기대된다.



한편 본 개정판 보고서의 작성에 참여한 연구진의 구성 및 연구작업 수행방법은
다음과 같다. 첫째, 개정판 보고서의 연구진은 2000년도 원판 보고서의 작성에
참여한 한국개발연구원 연구진을 중심으로 구성되었다. 한국개발연구원의 핵심
연구진이 다시 참여하게 된 것은 연구의 연속성을 유지하기 위함이다. 둘째,
새로운 연구 내용이 추가되었지만 연구의 수행방법은 가급적 기존 원판 보고서의
내용 및 취지를 최대한 살리려고 노력하였다. 2000년 원판의 내용을 꼭 변경해야
할 '특별한 이유'가 발생하지 않는 한 원판의 내용이 유지되었으며, 수정이 꼭 필요할
경우라 하더라도 외부 전문가와의 토론을 통하여 철저히 합의에 의해 수정이 이루어지도록
하는 원칙을 고수하였다.



한국개발연구원은 향후에도 지속적으로 『항만부문사업의 예비타당성조사 표준지침
연구』를 수정, 보완하는 작업을 수행함으로써 예비타당성조사의 분석기법 수준을
향상시키는데 노력할 것임을 거듭 밝혀둔다.